論中國土地整理的總體方略

胡德勇

摘 要：幾年前，原國土資源部副部長鹿心社曾對中國土地整理事業的重要意義總結為，土地整理是貫徹新《土地管理法》的關鍵措施，是解決中國土地利用問題的必然選擇，是加強農業基礎地位的"綠箱政策"措施，是促進農村經濟發展的有效途徑，也是實施土地利用總體規劃，落實土地用途管制的重要手段。新時期，黨中央、國務院又對土地整理事業提出了新要求。本文分析了國土地整理的總體方略。

關鍵詞：土地整理；總體方略；發展方向；

土地整理是人類社會發展到一定程度的產物， 是一項可以在不增加土地面積的前提下獲得巨大的土地利用效益的措施。通過土地整理不僅滿足當代人對土地資源的需求， 又不對后人的需求造成威脅；不僅保持質量好的土地數量， 又為后人創造良好的生態環境。土地整理的經濟、社會、生態功能構成了土地資源可持續利用的不竭動力。

1 概念

在不同的國家， 因為對土地整理目標要求的側重點不同， 所以對土地整理的概念有著不同的詮釋，即便在同一個國家， 在不同的社會發展階段土地整理的內涵也會有所改變。因此， 土地整理是一個相對的概念， 不能一概而論。比如德國基于“ 改善鄉村的生存和環境條件， 使鄉村地區保持對居民的生活價值和吸引力” 這樣一種目標， 聯邦立法當局將鄉村土地整理的定義指定為：為了改善農業和林業經濟中的生產和工作條件， 以及為了促進土地開發和農業技術的進步， 對鄉村地產進行重新規劃和調整。可以看出這只是關于鄉村土地整理的一個概念， 因為在德國， 鄉村土地整理和城鎮建設用地整理有著不同的目的和操作程序， 相對來說， 鄉村土地整理的歷史很悠久， 無論是理論和實踐都更加成熟一些， 所以只介紹其鄉村土地整理的定義。在我國， 土地整理的概念有幾種不同的闡述， 目前被普遍接受的概念是國土資源部制定的官方定義：在一定區域內， 按照土地利用規劃和城市規劃確定的目標和用途， 采用行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行調整改造、綜合整治， 增加耕地面積， 提高土地利用率和產出率， 改善生產、生活條件以及生態環境的過程。可以看出， 這是一個比較綜合全面的概念， 包含了土地整理的依據、手段、目的等信息， 并且最大的特點就是結合中國人多地少的現實國情， 突出強調了土地整理在增加耕地面積， 保持耕地總量動態平衡方面的作用和目標。

2 中國土地整理的總體方略

2.1依據規劃，科學、合理地進行土地開發整理。在土地利用總體規劃的指導下，制定和執行土地開發整理專項規劃，是搞好土地開發整理的前提。當前，一方面要進一步開展土地后備資源調查，特別是土地整理與復墾的潛力調查； 另一方面要根據當地經濟、社會發展水平，因地制宜地做好土地開發整理專項規劃。制定和實施規劃，一要與基本農田建設相結合，要把土地整理項目優先安排在基本農田保護區，通過土地整理，使保護區內耕地面積不斷增加，耕地質量不斷提高。二要與生態環境建設相結合。土地開發整理要在保護和改善生態環境前提下進行。確實需要開發未利用土地的，必須充分論證，決不能盲目開發，造成新的生態破壞。這是制定規劃，立項、確定項目的先決條件。三要與農業生產結構調整、地方經濟轉型相結合。土地開發整理必須適應地方經濟發展，特別在一些資源型城市或地區，要將土地復墾與經濟轉型結合起來，既解決礦區廢棄土地的恢復利用，又解決城市經濟發展與人民生產、生活出路問題，促進當地經濟發展和社會穩定。

2.2.堅持適應市場經濟規律，爭取最大綜合效益。在市場經濟條件下，要建立適應市場經濟規律的土地開發整理管理體制、機制及運作方式。開展土地開發整理從根本上說是促進農業和農村發展。當前，農業要圍繞市場需求進行結構調整，要圍繞增加農民收入，發展高效農業，使農業增效、農民增收； 要圍繞生態保護和建設，發展生態農業，改善農民生產和生活環境。土地開發整理要適應農業發展需要，緊緊圍繞生態保護與建設、圍繞增加農民收入、圍繞市場需求展開。

3 發展方向

3.1加強權屬管理，創建和諧環境。一是推進土地開發整理權屬管理法律法規建設。解決土地開發整理權屬調整法律缺失問題，有效銜接《物權法》和《農村土地承包經營法》對權屬調整工作帶來的不利影響，為權屬調整工作提供法律支撐。二是大力推進土地開發整理權屬調整工作。將土地開發整理權屬調整作為一種重要手段，提高土地集中度，優化土地利用結構，改善土地景觀，為現代農業規模化、產業化發展創造基礎平臺，全面提升土地開發整理成效，增強土地開發整理行業與相關行業的核心競爭力。三是加大土地開發整理權益量化研究。對土地開發整理權屬調整種類、權益量化指標、土地質量評價方法等進行全面研究，為解決權益糾紛提供科學依據，切實維護參與各方權益，創建和諧的土地開發整理工作環境。隨著市場經濟的進一步深化特別是在中國加入世界貿易組織的推動下， 土地整理融資渠道必然會進一步拓寬， 土地整理的產業化會進一步深入。

3.2加強理論研究，夯實發展基礎。一是加大政策支持力度，激發和調動相關機構和人員的研究熱情，凝聚社會智慧與力量，形成推動土地開發整理基礎支撐理論、技術標準等研究的持續動力，逐步深化土地開發整理發展目標、差別化管理政策、建設標準、質量評價方法、權屬調整規程、權益保護等方面的基礎研究，為制定土地開發整理法律法規，完善土地開發整理政策、技術標準等提供依據。二是大力開展土地開發整理學術交流活動。積極開展土地開發整理國際交流，定期舉辦土地開發整理高層論壇，提出土地開發整理宣言，讓土地開發整理深入群眾。

結語

隨著人口的不斷增加、耕地不斷減少，人地矛盾日益加劇。通過對土地開發整理和復墾，對荒山、荒地、荒灘綜合開發利用，對田、水、路、林、村綜合整治，對工礦廢棄地治理復墾，不僅能夠有效地增加耕地面積，更重要的是能夠改善土地資源的利用結構，提高集約化利用水平，促進可持續利用。

參考文獻：

[1]許建斌.新世紀中國土地整理的戰略思考.資源產業[J] .2015， （8）：13 ～ 14endprint