論發展型社會政策的基本特征

□胡文木

論發展型社會政策的基本特征

□胡文木

在我國，當學界和政府正在大力倡導、推進“補缺型”社會政策向“制度型”社會政策轉型時，以吉登斯“社會投資”理論與米奇利“社會發展”理論為代表的“發展型”社會政策正在逐漸被很多發達國家和發展中國家所接受。作為一種理論形態，發展型社會政策雖然仍處于社會政策學者的爭論之中，但實踐中其生產主義、多元主義及其注重參與與機會公平等幾個方面的特征都已被普遍認同。

發展型社會政策;生產主義;多元主義;機會公平

在我國，福利政策基本上遵循的是從“補缺型社會政策”到“制度型社會政策”的發展邏輯。誠然，這一邏輯總體上符合近代社會政策的發展規律，但人類自進入后工業化時代以來，不管是“補缺型”社會政策，還是“制度型”社會政策，都已經開始無法滿足“社會權利”不斷拓展的“權益”要求和不斷增加的財政負荷。于是，以“社會投資”(吉登斯)理論與“社會發展”(米奇利)理論為代表的“發展型”社會政策應運而生。作為一種理論形態，發展型社會政策雖然仍處于社會政策學者的爭論之中，①注:其主要奠基人有米奇利、吉登斯、邁克爾·謝若登和阿馬蒂亞·森等。但其生產主義、多元主義及其注重參與與機會公平等特征卻已被普遍認同，且被廣泛實踐。

一、發展型社會政策生產主義傾向②發展型社會政策的生產主義特征不同于“生產型社會政策”，后者特指東亞社會中運行的政策模式。(參見林卡:《論生產型社會政策與發展型社會政策的差異與意蘊》，載《社會保障研究》，2009年第1期。)

按照彼得·泰勒－顧柏(Taylor－Gooby，P．)說法，歐洲福利國家在戰后得以持續發展，主要取決于四個要素:一是大規模持續穩定的制造業發展為家庭收入提供了工資保障;二是穩定的核心家庭結構為家庭弱勢群體提供了有效的庇護條件;三是普遍流行的凱恩斯主義政策通過低失業率和穩定的工資收入為經濟發展提供了保障;四是個人和中產階級群體合作的政治結構也為國家稅收的合法化提供了可能。

作為理想類型，工業社會里福利國家的主要任務是滿足退休、失業、疾病、殘疾等市場不能充分滿足的收入中斷群體和對兒童資助等與需要不相適應的階段，以及人們普遍認為應該由國家負擔的某些需要(如保健和教育方面的服務)。這些服務或社會照顧原本由家庭承擔，進入工業社會后被凱恩斯－貝弗里奇式或凱恩斯－俾斯麥式的福利取代，“政府管理著經濟，促進完全就業并組織社會滿足市場和家庭不能滿足的需要。”①彼得·泰勒－顧柏:《新風險的社會變遷》，張秀蘭編:《新風險新福利:歐洲福利國家的轉變》，馬繼森譯，中國勞動社會保障出版社2010年版，第2頁。

問題是，進入后工業社會后，經濟增長率減緩且不確定技術的變化，意味著制造業不再能夠保持大量穩定的就業，從而影響到半熟練和非熟練工人職業的穩定性，而經濟全球化進一步影響了傳統勞動力的就業市場，支撐福利國家的凱恩斯主義在全球化過程中顯得捉襟見肘，單一國家企圖通過通貨再膨脹政策來實現充分就業和經濟增長目標已經沒有可能。②注:R·米什拉認為，在凱恩斯時代，福利制度的擴張也意味著公共部門工作機會的快速增長。一些社會民主機制，如斯堪的納維亞國家，故意運用一些策略來創造工作，尤其是為婦女。現在隨著私有化的發展和國家福利制度的縮小，公共部門正在消失。這一創造工作機會的特定方法從實踐角度來看可以認為已經不復存在。正如皮爾森(Pierson，P．)所言，需求增加和資源壓力越來越大，福利國家面對的是一個“恒久緊縮”的未來。民族國家的政府失去了他們處理各自經濟的一些杠桿，團結又受到限制，這使得他們更難以完成籌集資金以及提供昂貴的國家服務。正是在這樣的背景下，發展型社會福利模式應運而生，它試圖超越傳統補缺型和制度性社會福利政策模式，以社會發展路徑融合經濟與社會目標。

首先，社會慈善與社會工作并不解決經濟問題，即使有的社會工作也試圖創建經濟發展項目，但是并沒有改變其主流的矯正性干預活動。其次，社會行政管理與經濟活動也缺乏融洽的關系。雖然貝弗里奇(Beveridge，W．)也強調經濟增長和充分就業是社會繁榮的條件，社會行政管理似乎與經濟很難分開，但大多時候社會服務與經濟發展并不是和諧融洽的關系，相反，前者服務且服從于后者。一方面，從重要性而言，社會服務從屬于經濟發展;另一方面，就資金而言，社會服務依賴于經濟，福利資金依賴經濟所生成的稅收，特別是通過就業所掙來的收入。在發展型社會福利者看來，社會服務對經濟的依賴往往容易斷裂。因為一旦經濟出現危機，不但社會資金收入會隨之減少，依靠稅收的財政收入將受到影響，而且社會服務需求還會相應增加，需要資助的群體反而加大。

總之，不管是補缺性福利模式，還是制度性社會福利模式，它們都不關注社會福利資源的生成方式，不關注經濟蕭條下所出現的財政問題。正如米奇利(Midgley，J．)所言，福利國家論者“未能從現實角度應對經濟逆境，并且忽視了經濟蕭條、結構性失業問題，以及其他變化中的現實經濟狀況”。③［美］詹姆斯·米奇利:《社會發展——社會福利視角下的發展觀》，苗正民譯，格致出版社2009年版，第2頁。換言之，傳統福利政策雖然都著眼于解決民生問題，但是它常常被視為經濟政策的附屬品——用來收拾經濟發展所導致的“殘局”。不僅如此，由于社會資源從生產性領域轉向非生產性領域，必然會影響生產性投資，從而對經濟發展產生不利影響。正是抓住了這一點，很多學者都將社會服務作為經濟衰敗的罪魁禍首。Martin Feldstein指出，在美國，社會保險和社會服務過度消耗了資源，嚴重影響到工商業的發展，社會福利雖然具有道義的正義性，但是對經濟造成的損失也是巨大的。英國經濟學家Bacon and Walter Eltis持相同觀點，他們認為英國經濟的滯緩和高通脹主要原因就是政府在社會福利上的過度投入，給經濟造成了沉重的負擔。查里斯·莫瑞(Murray，C．)也認為，在美國，正是由于這些可以依靠的社會福利，造成了“食利”階層，他們依靠政府，不愿尋找工作，扼殺了經濟活力。④Midgley，J．＆Tang，K．L．:Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare，International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．

相反，發展型社會福利特別注重社會與經濟的協調發展。“在發展過程中，社會與經濟發展構成了一枚硬幣的兩面。沒有經濟發展也就沒有社會發展，而經濟發展如果沒有同時改善整體人口的社會福利，也就毫無意義。”⑤［美］詹姆斯·米奇利:《社會發展——社會福利視角下的發展觀》，苗正民譯，格致出版社2009年版，第27頁。發展型社會福利不僅認識到經濟發展對于提高生活標準的重要性，同時他們堅持認為，社會服務反過來也會促進經濟發展。因為，社會福利政策既有再分配的功能，也有社會投資的功能。如同教育、衛生事業一樣，社會政策具有幫助人們實現潛能的作用，是對社會資本和人力資本的投資，因而社會政策也是生產力要素之一(對勞動力的投資)。社會政策與經濟政策不再被認為是相互對立的，而是可以相互融合的。例如，社會政策與勞動力市場密切配合，可以共同提高社會生產力水平和促進經濟發展，而相應地，經濟的增長也應該考慮到其對社會穩定和社會凝聚力的影響。①黃晨熹:《社會政策概念辨析》，《社會學研究》，2008年第4期。“發展型社會福利與其他制度模式最大的不同在于，它并不將重點放在通過提供社會服務、社會慈善和專業社會工作來解決社會問題、滿足社會需求，而是努力追求在動態發展的經濟過程中實現社會福利。”②Midgley，J．＆Tang，K．L，Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare，International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．

二、發展型社會政策注重參與與機會公平

社會公平是社會福利政策的邏輯起點，沒有對社會公平的關注，社會政策就失去內在的價值。但是，社會福利政策一開始更多關注的主要是社會問題。作為是社會政策經典之作的《貝弗里奇報告》也指出社會政策旨在解決社會生活中的“五大惡”，目的是要消除社會中的“五大病害”，即匱乏、疾病、無知、骯臟和懶惰。蒂特馬斯(Titmuss，R．M．)也認為，社會政策是以社會問題為取向，以問題解決為導向，目的在于改善公民福利、引導社會變遷的積極的制度設置。可見，傳統社會政策關注的是社會問題本身，主張通過國家福利、提供收入保障、解決貧困等社會問題，從而實現結果公平。

然而，社會福利政策對社會問題的解決并沒有預想的那樣令人滿意，尤其是貧困問題，貧困非但沒有被克服，反而有愈加泛濫之勢。有數字表明，到20世紀90年代中期，美國政府救助的貧困人群高達16%，在英國也有10%。③唐鈞:《社會政策的基本目標:從克服貧困到消除社會排斥》，《江蘇社會科學》，2002年第3期。顯然，僅僅將眼光放在問題的事后補救上是無法實現社會政策對公平的價值追求。于是，發展型社會政策開始將矛頭指向社會問題背后的原因，試圖消除產生社會問題的根源。在他們看來，傳統社會政策模式只能滿足分配結果范疇下公民對基本福利的需求，但對公民在社會及工作環境中面對的社會排斥問題卻束手無策。因此，實現社會公平必須從“克服貧困”轉向消除“社會排斥”。

所謂的社會排斥，主要是參與不足。吉登斯(Giddens，A．)認為，“社會排斥”一般發生在社群生活和社會生活中，表現為公共事務參與程度低、家庭內外閑暇活動機會少、不能經常利用社區公用設施以及社會網絡導致的孤獨。布查德特(Buchatde，T．)認為，所謂的社會排斥是指一個人不能以公民身份參與正常的社會活動的一種狀態，凡是生產、消費、交往中存在參與不足或不參與的現象都可以視為社會排斥。在Robbins看來，社會排斥實際上意味著社會連接的斷裂。沃克(Walker，A．)也認為，社會排斥是一種社會成員從政治的、經濟的、社會的和文化的等各個系統中被排斥出來的現象。格安德(Le Grand，J．)和理查圣(Richardson，L．)在界定社會排斥時也將“參與”作為其重要指標，例如一個人愿意參加活動，但是卻被外在因素阻止了;一個人沒有參加作為這個社會的一個公民可以參加的正常活動。

社會排斥既是社會鏈接的斷裂，也是社會參與的不足。消除社會排斥就要著眼于修復斷裂的社會關系，促進社會整合。卡斯特爾(Castel，R．)認為社會成員在非社會整合狀態下往往是孤立的、脆弱的，孤立狀態容易導致個人既沒有工作又沒有社會關系資源，從而被社會孤立。脆弱狀況則容易導致人缺乏工作保障，不容易得到社會資源，社會關系也非常弱小。因此，他給消除社會排斥開出的藥方是工作以及社會和家庭關系網絡。

發展型社會政策論者大多注重機會公平在社會福利中的重要地位。在米奇利那里，一方面，機會公平本身就是社會福利的一個重要組成部分。他認為，社會福利應該包括三個方面:一是解決和控制社會問題;二是滿足不同社會群體的社會需要;三是增進改善境遇和實現自身能力的社會機會。④［美］詹姆斯·米奇利:《社會發展——社會福利視角下的發展觀》，苗正民譯，格致出版社2009年版，第16－17頁。另一方面，他認為，社會投資和生產主義是發展型福利政策的核心，強調提高人力資本和促進社會資本形成的重要性，增加低收入人群和特殊群體的生產性就業和創業機會，通過補貼性儲蓄促進資產積累，保證社會服務的有效性。①Midgley，J．＆Tang，K．L．:Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare．International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．在他看來，消除社會排斥，需要投資人力資本，但是人力資本絕不僅限于就業安排。他在批評美國福利改革時指出，“許多項目除了給用戶安排低報酬的工作之外，并沒有提高他們的資質和技能，使他們能夠保住賴以脫貧的工作。因此，人力資本的關鍵在于就業要與教育和培訓投資相結合。”②［美］詹姆斯·米奇利:《發展型社會政策:理論與實踐》，張秀蘭、徐月賓、梅志里編:《中國發展型社會政策論綱》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第170頁。在謝若登(Sherraden，M．)那里，資產積累構成了福利資本主義社會和經濟條件下的福利。因為家庭資產具有福利效益，而且資產促進了人力資本。“對大多數人而言，擁有資產是一個受教育的過程。人們關心投資、管理資產、作出一些成功決策、出現某些失誤、尋求信息等，通過這些過程獲得大量金融知識和技能。有了這些經驗，人們更容易在其他金融活動中呈現更大的興趣、更大的努力和更大的成功。”③邁克爾·謝若登:《資產和窮人——一項新的美國福利政策》，商務印書館2007年版，第189頁。阿馬提亞·森(Sen，A．K．)以自由為切入點，將自由視為發展的首要價值。在他看來，收入、財富及技術進步固然是人類追求的理想目標，但它們屬于工具理性范疇，最終是要服務、服從于以自由為核心的人類發展。與此同時，自由也是促進發展不可或缺的手段。在政治自由、經濟自由、社會機會、透明性保證和防護性保護的五種自由中，社會機會是指，“在社會教育、醫療保健以及其他方面所實行的安排，它們影響個人賴以享受更好地生活的實質自由。這些條件，不僅對個人生活(例如，享受更健康的生活、避免可防治的疾病和過早死亡)，而且對更有效地參與經濟和政治活動，都是重要的。例如，不識字對一個人參與那些要求按規格生產或對質量進行嚴格管理的經濟活動(如全球化貿易所日益要求的那樣)來說，是一個絕大的障礙。類似的，不會讀報、或者不能參與其他參加政府活動的人書面聯系，對于政治參與也是一種限制。”④阿馬提亞·森:《以自由看待發展》，中國人民出版社2012年版，第32頁。在阿馬提亞·森那里，自由具有實質意義，是一種“可行能力”，它是衡量福利的一個基本標準。一個節食的富人和一個貧困無食的窮人之所有具有不同的福利，是因為前者具有選擇能力，而后者沒有。

三、發展型社會政策的多元主義傾向

就廣義而言，社會福利自古有之。但是，在前現代社會，社會成員的福利往往需要通過家庭、鄰里、小區和宗教慈善組織的資助和互助來滿足。⑤Pink，R．，The Idea ofWelfare．London:Heinemann Educational，1979，p．66．到了工業革命的時代，受自由主義思想的影響，市場成為滿足社會成員需要的主要方式，國家在社會福利供給中總體處于被動地位，社會政策的角色主要是為經濟“拾殘補缺”，但隨著“市場的失靈”及社會風險的增加，國家開始轉變“守夜人”角色，著手介入社會問題的解決。于是，“凱恩斯－貝弗里奇”主義開始盛行，資本主義一度進入“黃金時期”——在個體自由與社會安全、經濟增長與社會穩定關系中似乎找到了平衡點。然而，20世紀70年代中后期的經濟滯脹讓很多福利國家發現，高水平的福利開支終究不能長久維持，福利制度的設計只是一個美好的理想，僅僅由國家主導的福利體制越來越無法滿足社會需求，現代社會福利供給主體究竟由誰來承擔?

針對“凱恩斯－貝弗里奇”主義日漸式微，有的學者開始提出福利多元主義理論，主張福利供給的多元分擔。羅斯(Rose，R．)是福利多元主義理論的代表者，他在《相同的目標、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻》一文中對福利多元主義進行了詳細論述。首先，他批評了政府壟斷福利供給的觀點，認為這是對福利國家的誤解;其次，他提出社會總福利概念。現代社會，福利是全社會的產物，家庭、市場和國家都是福利的供給方，供給的總和等于社會福利總量;最后，他主張福利多元組合。在羅斯看來，家庭、市場和國家雖然都是福利的供給方，但他們只有相互配合才能相互補充，才能彌補各自的不足。政府提供福利能夠糾正“市場失靈”，市場作為福利供給主體又可以糾正“國家失靈”，而兩者又共同彌補了“家庭失靈”。反過來，家庭提供福利則可以彌補市場和國家的失靈。簡而言之，國家、市場和家庭在福利供給上可以互相取長補短，一方的增長對其他方的貢獻具有替代性。

福利多元主義理論的另一個代表者是伊瓦斯(Evers，A．)，他同樣強調市場、家庭和國家在福利供給中的地位和作用。不同的是，他主張將“福利三角”放在政治、經濟、社會和文化背景中去分析，并將其與組織、價值和關系相對應。“國家通過正規的社會福利制度承擔著社會資源再分配的功能，(市場)經濟提供就業福利，個人努力、家庭保障和社區的互動是非正規福利的核心”。①彭華民等著:《西方社會福利前沿——論國家、社會、體制與政策》，中國社會出版社2009年版，第3頁。它們之間相互配合，有效地分擔社會成員在遭遇市場失敗時的風險。《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》(1978)最早論及志愿者在福利供給中的作用，該報告指出，社會福利的供給者行列中不應該僅僅包括國家、市場和家庭，還應該增加志愿組織。隨后，在1984年歐洲中心舉辦的“社會工作培訓與研究”會議上，很多學者建議，自助組織、互助組織、自愿組織和社區中有社會工作者介入的正式或非正式助人組織作為新生力量都應該參與到社會福利的供給中。

對福利多元主義理論作出貢獻的代表人物還有約翰遜(Johnson，N．)和吉爾伯特(Gilbert，N．)。約翰遜認為，福利多元主義實際上體現了福利供給的非壟斷性，除了發揮國家、市場和家庭的作用外，志愿者機構作為非正式組織也應該發揮積極作用。根據不同的供給主體，社會福利就有4種類型，它們分別是“國家部門提供的直接和間接福利，商業部門提供的職工福利和向市場提供有營利性質的福利，志愿部門如自助、互助組織、非營利機構、壓力團體、社區組織等提供的福利，非正規部門如親屬、朋友、鄰里提供的福利。”②彭華民等著:《西方社會福利前沿——論國家、社會、體制與政策》，中國社會出版社2009年版，第1頁。吉爾伯特以美國為例，具體論述了政府、公民社會、市場、工作單位、宗教組織和親屬系統等六個基本的社會組織所發揮的社會福利功能。家庭在福利供給中扮演的角色是照顧年長和殘疾的親屬、照顧子孫、提供經濟支持以及在自然災害等緊急情況時提供支援;宗教的福利功能主要表現為非正式的援助、心理咨詢以及價值不菲的健康、教育和社會服務方案;工廠、農場、大學、企業和社會福利機構等工作組織，常常通過為員工提供與工作相關的物資、服務和固定薪水來提高員工福利;市場通過生產、流通、分配機制滿足生產者和消費者之間的相互需求;在美國，公民社會所構成的非正式支持系統一直發揮著重要福利作用，具體包括自助、非正式支持以及志愿者服務。③［美］吉爾伯特(Gilbert，N．)、(美)特雷爾(Terrell，P．):《社會福利政策引論》，沈黎譯，華東理工大學出版社2013年版，第4－12頁。(見下表)

基本社會組織及功能

既然“資本主義不能沒有福利國家”，④克勞斯·奧菲:《福利國家的矛盾》，吉林人民出版社，2006年版，第7頁。福利國家又矛盾重重時，福利多元理論為福利供給提供了一個更為宏觀的分析視角。很多學者在談到發展型社會政策時很少有人將其與福利多元理論聯系起來。筆者認為，發展型社會政策的根本旨趣在于強調福利的生產功能以及對“扭曲發展”的糾偏，但發展型社會政策論者在談到福利供給主體時從來沒有否定多種供給路徑。

首先，發展型福利政策一直強調政府的干預作用。發展型福利論者既不同意市場經濟自由放任思想，也不贊同社會達爾文進化論思想。他們認為，社會問題是不可能通過經濟發展而自發得到解決，也不可能通過社會的自然選擇自發解決。社會問題只有通過人們有目的、有計劃的努力才能解決。通過集體行動，人們才能發現急迫的社會問題，而且只有通過政府機構才能發揮社會福利的最大效用。“對于社會進步是市場經濟運作的必然結果或歷史必然結果的看法，發展型福利觀的支持者抱批判態度。他們認為，要想實現社會的進步，必須采取有組織的干預”。①Midgley，J．，Social Development:The Developmental Perspective in SocialWelfare．London:SAGE Publication，1995，pp．26－27．一方面，社會福利需要公共開支的保障;另一方面，社會福利離不開政府的立法推動和保障。很顯然，發展型福利政策對政府的強調，繼承了費邊主義和社會行政學派的觀點。需要強調的是，發展型福利政策中政府干預不僅僅包括大規模的社會服務，而且還包括經濟發展。實際上，發展型福利論者還主張設置全國性的組織機構，負責社會和經濟的協調發展，致力于以人為本、可持續的發展目標。②Midgley，J．＆Tang，K．L．:Social Policy，Economic Growth and DevelopmentalWelfare．International Journal of SocialWelfare，2001，10(4)．

其次，發展型社會政策主張實施包括政府、社區和個人在內的多元參與制度主義模式。按照米奇利看法，傳統社會社會福利途徑主要有三種:一是社會慈善活動，其主體主要是私人志愿者和非營利性機構;二是社會工作，活動主體主要包括專業人士與個人、群體和社區;三是社會服務(有時也叫社會行政管理或社會政策)，其主體主要是政府。發展型社會福利繼承了社會服務的國家干預思想，但從未將社會干預僅僅理解為政府干預，相反，它一直重視個人與社區在福利供給中的重要地位和作用。□

(責任編輯:楊仙麗)

D632．1

A

1007－9092(2017)05－0108－006

2017－04－16

胡文木，中共浙江省委黨校/浙江行政學院馬克思主義研究院副教授，浙江省“科學發展觀與浙江發展研究中心”研究人員，主要研究方向為政治社會學、社會轉型研究等。

國家社科資助項目“民政事業城鄉一體化理論與政策研究”(編號:12BSH073);浙江省哲學社會科學規劃“馬克思主義研究工程”專項研究課題(編號:16MYZX06YB)