共生式發展:一種新的國家和社會關系
——以N區社會服務項目化運作為例

□王清

共生式發展:一種新的國家和社會關系
——以N區社會服務項目化運作為例

□王清

國家和社會關系的理論認為，社會組織依附于國家獲得發展。改革開放之后，雖然國家不斷釋放社會發展的空間，但是，國家對社會組織仍然采取分類管理的策略，使得社會組織難以獲得真正的發展空間。盡管國家大力鼓勵公益性社會組織的發展，但是，社會組織管理體制使得這類社會組織只能依附于政府才能獲得發展。依附式發展的理論注意到了國家對待社會組織的整體戰略，但是忽視了科層制的層級性。本文通過考察作為國家代理人的基層政府，發現在項目制和科層制的夾縫之中，基層政府為了推進項目制，同時完成科層制的任務，依賴社會組織的數量增長，依靠一般性社會組織銜接國家與社區來化解社會矛盾，同時依靠平臺型社會組織銜接國家與社會。基層政府與社會組織形成共生式發展，展現了一種新的國家和社會關系的形式。

社會組織;政府購買服務;依附式發展;共生式發展

一、研究問題的提出

中國的國家和社會關系的理論至少經過了三個發展階段。第一階段，市民社會。市民社會形成于西方及東歐國家，20世紀80年代，學者們將它翻譯進入中國，①鄧正來:《國家與社會》，北京大學出版社2008年版，第21頁。并用它來解釋改革開放之后，全能主義向后全能主義演進過程中，國家的退縮和社會的成長。

第二階段，法團主義和多元主義。法團主義考慮的是社會組織的結構化存在，多元主義考慮的是社會的異質性的存在。其中，由于法團主義更加切合中國的特點，基于這個視角的研究成果更多。但是，無論是市民社會、多元主義，還是法團主義，這些基本理論都是西方社會的舶來品，西方的國家與社會關系的理論范式暗含了自由主義的價值追求①強世功:《我們究竟貢獻了什么?——法律社會學研究的初步反思(自序)》，參見強世功:《法制與治理——國家轉型中的法律》，中國政法大學出版社2003年版。，并不適應于中國。一是政治實踐上的差異。市民社會和法團主義來自于歐洲和美國，他們的國家政權建設使得國家之外有一個強大的社會，社會能夠發揮對國家的監督作用，甚至出現弱國家，從而不得不依托法團來進行國家和社會的銜接，整合過度競爭而帶來的社會分裂，擴大國家對社會的影響力。但是，中國的政治實踐與之剛好相反，中國的國家政權建設使得國家強大，社會弱小。二是政治價值上的差異。市民社會顯然具有明顯的自由主義的價值色彩和抱負，法團主義是對多元主義存在問題的一種糾正、發展和調適，它源于多元主義，仍然展現了自由主義的價值色彩。這種政治價值與中國的價值訴求背道而馳。正因為以上兩個方面，使得越來越多的中國學者開始放棄西方關于國家和社會關系的已有框架，轉而從中觀層面，貼近中國社會組織的實踐發展，提出中國的學術概念。

第三階段:國家和社會互動。在上述背景下，越來越多的研究者試圖超越法團主義和多元主義，在微觀或者中觀的層面上來反思政府和社會的關系。學者們認為“傳統的國家—社會二分法已經讓位于對國家與社會之間關系更細致、更復雜的概念化。”②杰弗里·塞勒斯:《超越韋伯式國家的國家—社會關系》，《國際社會科學雜志》，2014年第3期。國家和社會關系的理論要從兩分法走向互動關系的研究，通過更多的經驗研究，來展現國家和社會之間的關系到底是什么。③郁建興、關爽:《從社會管控到社會治理——當代中國國家與社會關系的新進展》，《探索與爭鳴》，2014年第2期。已有從國家和社會互動的角度對社會組織進行研究的文獻，大體包括兩種類型。一類學者認為中國形成并一直維持著“強國家、弱社會”的格局，中國的社會組織發展緩慢，呈現對國家的依附式發展、④康曉光:《依附式發展的第三部門》，社會科學文獻出版社2011年版。嵌入式發展、⑤朱健剛、陳安娜:《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系:對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》，2013年第1期。形成社會組織發展的內卷化⑥吳月:《吸納與控制:政府購買社會服務背后的邏輯》，《學術界》，2015年第6期。。社會組織通過嵌入國家之中——包括社會組織承擔國家交辦的行政任務、社會組織的創辦人在國家體制內部尋找支持者等方式——從而獲得國家的支持，尋求一定的發展空間。⑦張緊跟、莊文嘉:《非正式政治:一個草根NGO的行動策——以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》，2008年第2期。這些研究將社會組織看成能動的行動者，研究社會組織生存和發展的過程，形成了豐富的理論成果。但是，這類研究把國家看成一個整體，沒有注意國家的層級差異性，較少關注作為制度背景的國家的歷時性變遷及其對社會組織的影響。

另外一類文獻從國家的角度，分析國家對社會組織的雙重管理體制、分類控制的策略造成社會組織的弱小。一些學者在分析中國的國家和社會組織的關系時，認為在雙重管理和分類控制的體制之下，國家對于社會組織的管理處于矛盾的態度，一方面，國家大力促進社會組織的社會服務職能，另一方面，國家限制社會組織的政策倡導和政治參與的功能，由此導致國家對社會組織的分類控制。⑧劉鵬:《從分類控制走向嵌入型監管:地方政府社會組織管理政策創新》，《中國人民大學學報》，2011年第5期。這類研究主要是從制度的角度，分析國家對社會組織的管理制度及其變化，由此分析其給社會組織帶來的影響。但是，國家不僅是制度背景，而且也是一個能動的行動者。國家的形象不僅具有橫向上的覆蓋性，還具有縱向上的差異性。作為行動者的國家的行為將深刻影響國家和社會的關系。

本項研究試圖從國家代理人，即基層政府的角度，以社會服務項目化運作(項目制)為切入點，分析國家作為一個能動的行動者，它在項目制和科層制的雙重約束下，作為國家代理人的基層政府依賴社會組織的變通行為，并分析這種行為對重構國家和社會關系的影響。

已有關于項目制的研究集中于分析項目制的過程及其意料之外的結果。在對項目制運行過程的研究中，已有研究更多地關注項目承接方的行為，而缺少對項目發包方的研究。造成這種現象的最主要原因是，在中央財政轉移支付的項目中，項目發包方是中央政府，研究者較難獲得中央政府的數據材料，更容易進入中間政府和基層政府進行訪談，獲取后兩者的一手數據。數據收集渠道限制了目前項目制對項目發包方的研究。

政府購買社工服務的項目化運作能夠在一定程度上彌補以上的研究缺陷。這是因為，不同于一般的項目制，在政府購買社工服務中，項目的發包方是地方政府，承接方是社會組織。由于政府購買社工服務發生在各個層級的地方或基層政府，研究者比較容易獲得地方政府的數據，這為觀察和研究項目發包方提供了便利。另一方面，政府購買社工服務的項目制運作，發包方是國家的代理人(各級政府)，項目的承接方是社會組織，因此，政府購買社工服務的項目化運作能夠有效反映國家與社會之間的關系。

本文將以沿海發達地區的N區政府購買社會服務作為個案，呈現政府購買社會服務的項目化運作過程中，項目發包方的基本特點，并從中總結出國家和社會關系的基本形態。本文所使用的案例材料來自于筆者對N區社工委、民政局、N區下轄鎮街社工局負責人、A、B、C三個社工組織的訪談，其中一部分經驗材料來自與N區政府購買社會服務有密切互動的研究者J。

二、N區社會服務項目化運作的基本情況

N區是沿海經濟發達省份經濟發達地級市的一個區，面積1073．82平方公里。近年來，隨著城市開發和更新，N區財政實現節節攀升，甚至超過了內地一個省的GDP增長水平。2016年N區稅收收入達279．42億元，占全市國稅收入的34．3%。①陳永杰、盧施羽、劉維:《廣東南海社會工作發展報告(2017)》，社會科學文獻出版社2017年版，第8頁。

十八屆三中全會之后，N區開始大規模購買社會服務，社會服務項目化運作的資金逐年攀升。2015年，區、鎮街政府購買了200多個項目，項目總金額6000多萬元。2016年，區、鎮街購買社會服務項目的總金額增長了30．39%，購買項目288個。2017年N區購買社會服務項目增至441個，年度預算投入金額1．6億元，實現了逐年翻升。②根據以下兩份文件綜合整理。N區政府:“‘益動全城，品質家·N區’社會服務洽談會開幕”，內部文件，2016年;陳永杰、盧施羽、劉維:《廣東南海社會工作發展報告(2017)》，社會科學文獻出版社2017年版。

第一，從購買主體來看，區職能部門、鎮、街政府參加了項目購買。一方面，橫向上，多個職能部門參加項目購買。以2017年為例，按照項目總金額，③這項數據展現的是項目的總金額，如一個項目運行周期為3年，項目總金額是指3年的總金額，而不只是某一年的年度項目金額。各職能部門排序依次為:區民政局，購買43個項目，項目總金額5253．4萬元;區禁毒辦，購買1個項目，項目總金額1733．4萬元;區社工委購買2個項目，項目總金額800萬元。除此之外，區文體局、區衛計局、區慈善會、區總工會、團區委、區婦聯、區司法局都參與了項目購買。④N區政府:“‘益動全城，品質家·N區’社會服務洽談會開幕”，內部文件，2016年，第12頁。另一方面，縱向上，區、鎮街參加了項目購買，且鎮街級政府購買力度較大。以2016年為例，N區一共購買了242個項目，項目總金額6322．98萬元，其中區一級政府購買社會服務項目46個，項目總金額1782．91萬元，區下轄的6鎮1街道，共購買社會服務項目242個，項目總金額6322．98萬元。

第二，從購買內容來看，圍繞政府和職能部門中心工作的項目最多，其次是圍繞社會服務的專項項目。以2017年為例，從項目總金額來看，最多的是圍繞政府職能部門中心工作，購買110項，項目總金額9888．5萬元;其次是圍繞社會服務專業領域的項目，購買175項，共計8268．7萬元;再次是圍繞社會熱點難點問題，購買53項，共計3919．4萬元;接下來是圍繞行業發展的項目52項，共計2117．4萬元;然后是圍繞常規性的項目36項，共計1563．1萬元;最后是圍繞部門工作難題15項，項目總金額991．3萬元。⑤N區政府:“‘益動全城，品質家·N區’社會服務洽談會開幕”，內部文件，2016年，第12頁。

第三，社工委:N區社會服務項目化運作的推動者。N區重視購買社會服務項目與其所在的廣東省重視社會建設，并籌建社工委分不開。2011年，廣東省開始推行社會建設，頒布了《中共廣東省委廣東省人民政府關于加強社會建設的決定》1 +7的文件。在這樣的背景下，廣東省開始在全省推廣建立社工委。社會建設涉及到多個職能部門，橫向平級的職能部門之間無法互相牽制，政府碎片化導致互相推諉的現象。在這樣的背景下，社工委的設立初衷是為了糾正社會建設中的政府碎片化，因此，社工委比一般的職能部門高半個級別，以保證它具有協調其他職能部門的權力。省委常委、省政法委書記兼任社工委主任，社工委的日常事務由社工委專職副主任擔任。按照職責同構的原則，市、區、鎮街三級也建立了相應的社工委。幾年之后，由于省以上并無對應的部門，加之省社工委主任出事了，省社工委的部門出現了撤并，重新合并到政法委。省社工委的機構變動帶來了省內各市、區、鎮街社工委的一輪撤銷潮。但是，有趣的是，N區的社工委非但沒有撤銷，反倒不斷舉行各類大型活動彰顯自己的影響力。這與該區社工委常務副主任的策略離不開，他的策略之一就是不斷擴大該區社會服務項目化運作，以此凸顯區社工委的重要性。這一策略客觀上造成了該區社會服務項目化的發展。

三、共生式發展:國家與社會組織的相互依賴

共生式發展是相對于依附式發展而言的一個學術概念。依附式發展是指在強國家、弱社會的背景下，中國的社會組織在人、財、物三個方面高度依附于行政組織。①康曉光:《依附式發展的第三部門》，社會科學文獻出版社2011年版。社會組織通過嵌入國家，獲得國家的資源支持得以發展，這個過程導致社會組織出現發展的內卷化②吳月:《吸納與控制:政府購買社會服務背后的邏輯》，《學術界》，2015年第6期。和行政化③朱健剛、陳安娜:《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系:對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》，2013年第1期。，社會組織難以形成自主性，更難以形成獨立的公共空間。依附式發展更為強調在強國家和弱社會的背景下，社會組織對國家的依附，但是，它忽略了國家的層級性和國家—社會關系的變動性，沒有關注不同科層組織對待社會組織的策略的變遷。

共生式發展是對這一理論缺陷的修正，它是指在國家代理人和社會組織的互動過程中，不僅社會組織依賴國家代理人，而且國家代理人也依賴社會組織，從而形成相互合作、相互依賴的發展模式。共生式發展與依附式發展的區別至少包括如下幾個方面。第一，從國家的形態來看，在依附式發展的理論框架中，國家是作為整體的國家，但是，在共生式發展中，國家不是作為整體的國家，它著眼于國家的層級性，關注作為國家代理人的基層政府的行為。第二，從相互關系來看，依附式發展是一種單向度依賴，即社會組織依賴于國家，國家具有自主性，其對社會組織的管理體制并不受制于社會組織的影響;但是，共生式發展則是一種雙向度依賴，即不僅社會組織依賴于國家，要從國家獲取發展所需的人、財、物，而且國家也高度依賴社會組織。這里的國家是指其在基層的代理人，即基層政府。基層政府高度依賴于社會組織來承接社會服務項目，依托社會組織銜接國家和社區，依托平臺型社會組織銜接國家與社會組織。第三，從結果上來看，依附式發展導致了社會組織的內卷化、行政化和自主性的缺乏，帶來了意想不到的異化結果;但是，共生式發展可能帶來國家和社會組織的良性互動。

表:共生式發展和依附式發展的概念比較

由上可見，共生式發展不僅包括社會組織對國家的依賴，而且包括國家對社會組織的依賴，因此，共生式發展的理論分析理應包括這兩個方面。但是，由于依附式發展已經詳細闡述了社會組織在人、財和物三個方面對國家的依賴和依附，這一點在N區也得到了充分的體現。自2015年，N區開展社會服務項目化運作之后，N區至少新產生了數百家公益性社會組織，這些社會組織的立命之基和主要業務都是承接政府的項目，他們的生存直接與政府購買服務掛鉤。社會組織從形式合法性和實質合法性上依賴政府的項目支持，充分體現了社會組織對國家的依附。從社會組織對國家的依附這個角度來說，經驗觀察與已有的依附式發展理論高度吻合，因此，本文不打算對這一部分進行論述，而是將重點轉向已有理論沒有闡述的部分，即國家對社會組織的依賴。

在N區，國家對社會組織的依賴是指，作為國家代理人的基層政府對社會組織的依賴，它發生于經濟發達地區，這里的基層政府有財力，主管部門有意愿積極推動社會服務項目式運作，但是，本區社會組織的數量缺乏，社會組織服務生產能力匱乏，不足以滿足政府的需求，由此帶來基層政府的焦慮。基層政府通過一系列的方式推動其與社會組織的合作。

第一，基層政府依賴區內區外社會組織的大量進駐。N區通過項目制購買大量社會服務，需要大量社會組織。從2015年到2017年，區、鎮街政府購買項目從200多個到288個，再到441個;年度項目金額從6000多萬元增至1．6億元，實現了逐年翻升。但是，分級管理與限制競爭的原則使得N區內的社會組織數量較少，而且服務能力有限。

“我們購買服務也要考慮有人來承接啊。我們就想了一些辦法來吸引這些社會組織。那第一步就是要讓他們知道我們要購買項目。”①N區民政局負責人W的訪談，訪談時間2017年6月14日。

在此背景下，N區、鎮政府必須吸引區外的社會組織進駐該區，由此推動了該地一項政策，即社會服務洽談會。社會服務洽談會是區、鎮政府集中發包項目，并在固定的時間舉行洽談會，讓項目發包的各個職能部門和承接方見面、洽談并達成合作意向的機制。每年的社會服務洽談會在當年的3－6月舉行，先在區里召開，然后在下轄的6個鎮和1個街道各自舉行。

區、鎮兩級社會服務洽談會具有超大規模。基層政府想方設法邀請更多的社會組織、社會人士來參加洽談會，形成超大的會議規模和廣泛的社會影響。例如，2016年，N區區級社會服務洽談會以“益動全城、品質家·N區”為主題展開，在當年度區政府的內部報告中，有一個亮點被多次提到，那就是參加的社會組織眾多，“來自珠三角超過300家社會組織參加，18個政府部門、11個基金會設攤與社會組織洽談，收到社會組織意向書366份”。②N區政府:“‘益動全城，品質家·N區’社會服務洽談會開幕”，內部文件，2016年。同樣，各個鎮街也很重視社會服務洽談會的規模，筆者曾參加過大瀝鎮2017年的社會服務洽談會，當時參加的社會組織大約有20多家，很多是N區以外的社會組織，與此同時，大瀝鎮政府還邀請了香港、廣州等地的學者、廣東省內的多家媒體參加，并在當日佛山新聞網、信息時報、網易等處媒體進行報道和造勢。基層政府依賴該區社會組織數量的擴大，以此能夠承接政府發包的多項項目。

第二，基層政府依賴社會組織為老、弱、病、殘和流動人口提供專業化服務，依賴社會組織鏈接國家與社區。任何一個政府都需要為老、弱、病、殘提供兜底性的社會服務。但是，我國現有財稅體系使得基層政府需要為社會弱勢群體提供更大的支出責任。對于N區來說，財政不構成壓力，但是，他們嚴重缺少政府工作人員。與此同時，作為一個經濟發達的地區，N區有大量的外來務工人員，政府給他們提供的服務呈現碎片化，服務質量不夠，政府也缺乏人手提供全覆蓋的服務。但是，外來務工人員群體容易產生社會風險。與國家不同，社會組織天然具有滲入特殊社區的優勢，一個一個的社會組織能夠以項目的形式，靈活地為社區弱勢群體提供專業服務，滲入到弱勢群體聚居的社區和廠企，通過個案、小組、社區活動的方式，提供個性化和多元化的服務。從這個意義上來說，類似于針對外來務工人員疏解、老年人養老、兒童看護這類服務，基層政府非常依賴社會組織，尤其是社工組織，與社會組織建立大量長期的合作。政府依靠社會組織為弱勢群體提供專業化服務，讓社會組織發揮著銜接社區與國家關系的功能，減少社會沖突與社會風險。

基層政府與社會組織的合作不只是指基層政府購買社會組織的服務，為社會組織的專業服務注入資金，更為重要的是，基層政府賦予社會組織的符號、表彰和宣傳。N區社會服務洽談會的主要功能是宣傳而不是洽談。

“我們說它是洽談會，但是，辦到現在，我們也發現，談的很少，主要是宣傳。”③佛山市民政局負責人W的訪談，2017年6月14日上午。

這里所說的宣傳，是指政府通過社會服務洽談會，對社會組織進行認定和獎勵。例如，2015年，在區級社會服務洽談會上，區政府表彰獎勵了7家獲評3A及以上的社會組織，評選出15個示范性社區社會組織和優秀服務項目，表彰了38個社會組織優秀服務項目，評選了16位區優秀社工和社工之星，N區副書記為5A社會組織授牌、區民政局局長、書記、民政局副局長分別為獲獎的社會組織和社工個人頒獎。受到表彰的社會組織不全是在本區注冊的組織，而是有來自省和市的社會組織。①“‘益動全城，品質家·N區’社會服務洽談會開幕”，N區政府內部資料，2016年。從這里可以看到政府對優秀的社會組織進行肯定，這給社會組織的發展釋放了一種積極的信號，讓更多的社會組織看到了基層政府對社會組織的支持。

“社會組織拿到了政府頒發的獎，這也可以提高它們在社會上的可信度，更有利于它們在社區開展活動，拉支持。”②佛山市大瀝鎮社工局負責人L的訪談，2017年6月14日上午。

基層政府依賴社會組織向特殊的弱勢群體提供服務，向社會組織授權，讓社會組織進入社區，服務特殊的群體。與此同時，基層政府表彰社會組織，政府的肯定是一種符號，它展現著政府向社會組織的肯定與授權，它有利于社會組織不僅承接政府的服務，而且可以發展更多的業務，這為社會組織的自主發展提供了廣闊的空間。

第三，基層政府依賴平臺型社會組織擴大社工隊伍，凝聚社會組織，鏈接國家與社會組織的關系。N區有三個平臺型社會組織，分別是N區社會工作協會(簡稱社協)、N區社會服務聯會(簡稱社聯)、N區社會工作學者與學生聯會(簡稱社工學會)。2014年5月21日，N區社會服務聯會由區社工委推動成立，按照職責同構和上下對口原則，N區下轄的一個街道和6個鎮都設有社聯。2014年7月9日，市社會工作協會由市民政局推動成立，按照政府上下對口原則，區、鎮街成立相應的組織。N區社會工作協會由區民政局社工人才管理科推動成立。在鎮、街的層面，社工委下屬的社會工作委員會和民政局的下設機構社會工作局合署辦公，例如訪談對象Y兼任D鎮社會工作委員會辦公室副主任和D鎮社會工作局副局長。2015年11月23日，N區社會工作學者與學生聯會由區民政局民間組織管理科推動成立，簡稱N區社工學會。

由上可見，區民政局社工科和民間組織管理科各推動成立了社工協會和社工學會，區社工委推動建立社聯。三者分工略有不同，社工協會主要協助區民政局社工科組織社工考試的報名工作，發放社工證;社工學會主要銜接學生社工實習、聯系高校，發揮銜接社工學者和學生的功能。社聯則有更大的抱負，這種抱負來自于它的發起部門社工委。社聯成立的新聞報道稱“社工委是‘政府機構聯盟’，社聯是‘社會服務機構聯盟’”，區社工委副主任說，“N區社聯的成立，將散狀的社會組織聚集起來，開啟……N區社會服務2．0時代”。③《N區社會服務聯會昨成立，5月21日為公益日》，《珠江時報》，2014年5月22日。一個區兩類政府部門成立了三個平臺型社會組織，這反映了橫向政府部門間博弈。基層政府依托三個平臺型社會組織，推進N區社會服務項目化運作。

一方面，基層政府依靠平臺型社會組織擴充社工隊伍，組織社工專業的學生實習，統籌社工培訓和發證。社工協會一個重要的工作職責就是為培訓社工人才提供服務，即組織培訓社工，發放社工證。除此之外，2016年6月，為了擴大社工隊伍，社工協會、社聯和社工學會三家機構聯合制定《N區社會工作專業實習樞紐平臺管理委員會》，為周邊地區高校社工專業學生來N區實習提供規章制度。N區政府也鼓勵社會工作專業學生來N區社工機構實習，政府給這些學生每人每月600元的實習補助。

另一方面，基層政府依托平臺型社會組織，將其它社會組織凝聚起來。政府部門賦權給三家平臺型社會組織，冀望平臺型社會組織能夠凝聚其它社會組織。但是，由于機構領導人專業能力和執行能力的差異，政府部門給予的資源差異等因素，三個機構發揮的社會組織凝聚功能不一。比較而言，在三家機構之中，社聯較好地發揮著社會組織的整合功能。在成立之前，N區社工委就向下轄的鎮、街社工委發文，要求配合吸納社聯會員，并經區社工委批準，100家公益慈善和社會服務類社會組織成為N區社聯會員。成立大會上，社聯清晰地定位自己要發揮凝聚、引導、規范、整合社會組織的功能。區社工委委托社聯承接每年的公益創投，社聯依托公益創投，逐步凝聚新成立的社會組織。與此同時，區社工委每年都向社聯投放常規經費，由社聯協助其完成各類項目。例如，2017年，D鎮的社會服務洽談會，就是社聯和鎮社工委、社工局一起合辦，在社會服務洽談會的宣傳條幅、背景板和畫冊上的承辦者一欄，社聯列于鎮社工委、社工局之后。

由上可見，作為國家代理人的基層政府，在不斷推進社會服務項目化運作的過程中，高度依賴社會組織數量的增長，依靠社會組織提供專業服務，依靠平臺型社會組織凝聚國家和社會組織之間的關系，展現出國家代理人對社會組織的高度依賴。

四、共生式發展:一種新的國家和社會關系

已有的國家與社會的互動的研究至少包括兩個方面的內容。一是國家和企業之間的互動，主要是作為國家代理人的地方政府和企業之間的互動。例如地方法團主義，地方發展型政府，認為國家干部和企業之間從依附性庇護主義變為共生性庇護主義。①Oi．Jean．The Role of the Local State in China’s Transitional Economy．China Quarterly，1995．p144．這類研究更多強調作為國家代理人的地方政府對企業的嵌入，從而形成共生性庇護關系。但是，已有對國家和社會互動的研究，沒有這么樂觀。雖然，他們也認為20世紀90年代之后，國家和社會形成了多樣的互動，甚至出現“社會中間層理論”②王穎、折曉葉、孫炳耀:《社會中間層——改革與中國的社團組織》，中國發展出版社1993年版。，不僅國家會嵌入社會，社會組織也通過嵌入國家，獲得資源和生存發展的空間。但是，有學者認為國家和企業互動帶來的變化，與國家和社會互動帶來的變化，兩者是不一樣的，這是因為兩者面臨的管理體制有區別。在國家和企業關系之中，隨著經濟性分權，國家逐步放松對企業的管制，使得國家代理人和企業之間有更多的互動和相互依賴，但是，國家對社會組織仍然實行較為嚴格的管制，因此，國家與社會組織之間不可能出現Wank所分析的“制度性共生”③Wank，David L．1995．Private Business，Bureaucracy，and Political Alliance in a Chinese City．The Australian Journal of Chinese Affairs．No．33:55－71．，也不會如國家與企業關系一樣，從依附性庇護主義變為共生性庇護主義，相反，社會組織與國家的關系，更多地停留在依附性庇護主義之下，社會組織之間還沒有出現公共空間。④王清:《依附式協作供給:城市公共物品供給機制創新》，《湖南師范大學哲學社會科學版》，2014年第1期。

但是，本文的經驗研究則指出，十八大以后，隨著社會組織管理體制的松動和國家大力倡導政府購買公共服務，公益類社會組織與基層政府從依賴關系逐步顯現出共生式發展的特點，即不僅社會組織依賴國家代理人，作為國家代理人的基層政府也依賴社會組織。

第一，本案例中所觀察的是國家的代理人，即基層政府的行為。國家以科層體制存在，科層體制不僅包括橫向上的統領性，而且包括縱向上的差異性，這會影響國家自主性。科層制被細分為一個一個微觀的、具體的單元，例如官僚機構、政府部門、地方政府、基層政府等(liberate，1991)。作為國家在基層的觸角，一方面，基層政府需要在壓力型體制下完成國家的任務，行使代理人的角色;另一方面，基層政府需要直接與社會打交道，需要整合社會資源，也需要獲得社會對其政策執行的服從和信任，通過與社會打交道完成上級任務，創造政績，實現晉升。因此，國家在基層的角色，并非如韋伯式國家觀所言具有一元性，相反，國家在基層承擔著多維角色，不僅是掠奪者、還是退縮者和合作者。⑤周慶智:《從地方政府創新看國家與社會關系的變化》，《政治學研究》，2014年第2期。后兩種角色有助于我們理解為何當國家對待社會組織處于需要但不信任的矛盾態度之時，基層政府卻越過制度的藩籬，與社會組織合作，建立信任與依賴關系，大力推進社會組織的發展。

第二，基層政府與社會組織“共生”的形態。一方面，國家依賴社會組織。作為國家代理人的基層政府依賴社會組織數量的擴充，依靠社會組織的專業服務，依賴平臺型社會組織，促進與社會組織的合作，這既是壓力型體制下基層政府的政績需要，也是政府依托社會組織，親近社區和社會，從而獲得社會成員認同的需要。一是，在壓力型體制下，經濟發達地區的基層政府面臨公共服務供給需求不斷擴大和公共服務供給能力緊張之間的矛盾，政府通過項目撮合，引入區內和區外大量社會組織，發現合適的社會組織，為本地提供補缺式的社會服務，這不僅有利于提升本地社會服務的覆蓋面，而且有利于打造本地社會創新的亮點和政績。二是，經濟發達地區的基層政府，面臨較為嚴峻的維穩壓力，例如流動人口的社會風險等，但是，傳統的政府管理與這些不穩定因素之間天然存在一種對抗的關系，作為管理者的國家代理人，難以走入基層社會，獲得社會的認同。因此，作為國家代理人的基層政府以社會組織為中介和橋梁，這些社會組織更容易獲得社區身份，從而獲得社會的認同。這與埃文斯提出來的國家和社會的共治的嵌入形式，有相似之處。埃文斯認為國家的代理人通過參與社區的日常生活，獲得社區身份，從而獲得社會成員的認同。①Peter B．Evansed．State－Society Synergy:Government and Social Capital in Development，Berkeley:University of California，1997．N區的區別在于基層組織通過項目購買，對社會組織進行授權，獲得了授權的社會組織，替代政府進入社區，獲得社區身份，從而獲得社會成員的認同。因此，在N區的個案中，社會組織發揮著國家聯系社會的紐帶作用。三是，基層政府推動建立平臺型社會組織，將大量日常事務委托給這些平臺型社會組織，向平臺型社會組織注入常規經費和項目經費，依靠其發揮聯系、凝結、規范社會組織的功能，促進社會組織更為有序地增長和發展。

另一方面，社會組織依托和政府合作獲得形式合法性和實質合法性。②高丙中:《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000年第2期。形式合法性是社會組織通過和政府一起合作，例如活動時打上政府的符號、有政府領導參加，更容易給人一種獲得政府信任的感覺，從而獲得在該轄區開展活動的授權。實質合法性是指社會組織通過與政府合作，更容易獲得同轄區內其它政府部門的信任。③趙秀梅:《基層治理中的國家—社會關系——對一個參與社區公共服務的NGO的考察》，《開放時代》，2008年第4期。例如，某社會組織通過不斷與社工委合作，獲得了政府的信任，當從來沒有與社會組織打過交道的政法委需要尋找社會組織時，政法委也會找到并信任這個社會組織。

第三，共生式發展對社會組織管理體制的影響。國家代理人的策略性行為導致基層政府對社會組織的依賴，這可能給社會組織管理體制帶來哪些影響呢?共生式發展可能改變傳統的社會組織管理體系中分級管理原則和非競爭性原則。分級管理和非競爭性是我國社會組織的管理原則，它是指社會組織可以在不同層級的民政部門進行注冊，在實行雙重管理體制時，同一層級只允許一種類型的社會組織注冊，以此保障同一層級只有一個社會組織，避免社會組織之間的競爭。但是，N區政府依賴社會組織的策略，使得省、市、區不同的社會組織都進駐N區，并在該區提供服務，N區對評選的優秀社會組織也不限于該區的組織。這就在一定意義上打破了分級管理原則。正因為有多個社會組織的存在，這些社會組織要獲得政府的項目，社會組織與社會組織之間就存在一定的競爭。從這個意義上來說，共生式發展為社會組織的成長和競爭提供了一定的空間。

共生式發展不僅包括社會組織對國家的依賴，更為重要的是包括國家代理人對社會組織的依賴。但是，在這種雙向依賴關系中，到底是社會組織更為依賴國家，還是國家代理人更為依賴社會組織呢?沿著這一問題，研究者可以繼續追問，國家代理人對社會組織的依賴，尤其是對平臺型社會組織的依賴，能否促成社會組織之間的聯合?平臺型社會組織到底是承接了更多行政事務，呈現行政化，還是承接了更多社會服務事務，促進社會組織之間的凝聚，呈現社會化?這是研究者需要進一步研究和回應的問題，期待更多學者加入對這一問題的討論，引起更多的研討與爭鳴。□

(責任編輯:徐東濤)

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1007－9092(2017)05－0016－008

2017－07－03

王清，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院副教授，主要研究方向為地方治理、政府行為、國家和社會關系。

國家社會科學基金專項項目“黨中央治國理政的政治思想研究”(16ZZD022);2016年度廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃課題“廣州市來穗人員和外國人服務供給中的部門協同研究”(2016GZYB30)