我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共管理體系研究

段莉

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)化的過程中帶來城市綜合管理服務(wù)問題、農(nóng)村人力資源開發(fā)問題、農(nóng)村人口醫(yī)療保障問題和農(nóng)民子女教育及住房問題等一系列需要補(bǔ)足的政府公共管理能力短板。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共管理體系建設(shè)，應(yīng)建立政府主導(dǎo)下的多主體共同參與體系，完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，推動人力資本開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同體系建設(shè)，建立人口融合與文化融合的相互支持體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共管理；主體分析；建設(shè)對策

中圖分類號：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）27-0105-02

一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及其進(jìn)展情況

城鎮(zhèn)化，是農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移的過程既包括生活空間的轉(zhuǎn)移，也包括農(nóng)村人口不斷融入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的過程。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程通常包括以下方面：第一，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程伴隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而造成城市人口總量的增長以及農(nóng)村人口的減少；第二，在農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的過程中，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了豐富勞動力資源；第三，城鎮(zhèn)化的過程在形式上表現(xiàn)為農(nóng)村人口生活空間的變化，但是從更本質(zhì)的層面體現(xiàn)為農(nóng)民生活方式、城市文明等內(nèi)在價值體系的深度融合。

根據(jù)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等一系列重大決策的意見，我國啟動了新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個。根據(jù)國家發(fā)改委等相關(guān)部門預(yù)測，2018年中國城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)到8.1億人，2020年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到63.4%，“十三五”期間城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢將會進(jìn)一步深化。

二、我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程引致的社會公共管理問題分析

1.城市綜合管理服務(wù)問題。在農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村人口大量融入城市，導(dǎo)致城市的生活空間更加擁擠。特別是在一些城市空間無序開發(fā)的背景下，城市人口的集聚程度更高，進(jìn)而導(dǎo)致交通擁堵、城市生活垃圾處理能力不足、城市健身等公共服務(wù)資源的人均供給量降低、城市污染加劇等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致城市人口的城市生活滿意度降低。因此，急需根據(jù)城市資源承載力的現(xiàn)狀提高城市綜合服務(wù)能力。

2.農(nóng)村人力資源開發(fā)問題。在農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的過程中，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了豐富勞動力資源，但是由于農(nóng)民工普遍存在受教育程度較低等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致農(nóng)民工一方面存在顯著的就業(yè)難題，另一方面農(nóng)民工僅能從事簡單勞動，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口紅利難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動力。因此，急需加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村人口人力資源開發(fā)工作，積極構(gòu)建農(nóng)村人口人力資源開發(fā)的組織體系和實(shí)施體系建設(shè)。

3.農(nóng)村人口醫(yī)療保障問題。在農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的過程中，對醫(yī)療保障問題提出了諸多新的需求。一方面，隨著人口總量的增加，對婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控、計(jì)劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量提出了新的需求；另一方面，隨著人口總量的增加，也構(gòu)成了對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口的醫(yī)療保障支出的壓力。因此，社會醫(yī)療保障體系應(yīng)積極吸納農(nóng)村人口參保資金。同時，應(yīng)加大社會醫(yī)療保險資金的運(yùn)作和增值，從而保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會醫(yī)療保障收入能夠有效滿足醫(yī)療支出的需求。

4.農(nóng)民子女教育和住房問題。在農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)民工子女的教育問題以及農(nóng)民的住房問題也是急需完善的政府公共管理能力短板：在農(nóng)民工子女的教育問題方面，農(nóng)民工子女同樣具有平等的受教育的權(quán)利，這就對初等教育、中等教育等各層次教育主體的數(shù)量以及不同學(xué)籍之間的轉(zhuǎn)換提出了新的需求；在農(nóng)民的住房問題方面，由于農(nóng)民普遍缺乏城市住房的購置能力，這就需要政府積極創(chuàng)新公共住房制度，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的住房需求。

三、我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的社會公共管理主體分析

2013年，黨的十八屆三中全會指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”全會進(jìn)一步指出：“有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法制政府和服務(wù)型政府?！痹谏鲜鏊枷氲闹笇?dǎo)下，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)主體體系應(yīng)建立以政府為主體的主體體系結(jié)構(gòu)，其必要性體現(xiàn)在以下方面：

1.政府是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的責(zé)任主體。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化的背后不僅在地理位置上要從農(nóng)村或者其他區(qū)域即小的村鎮(zhèn)來到城市，更重要的是它要能夠和這個城市獲得同等、均等的公共配套服務(wù)，或者是一種同等的市民待遇。政府作為整個城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中一個推動的主體，如果政府自身不做自我的改造，也很難改造這個城市。這就要求政府的角色從過去的公共管制、公共管理，向未來的公共服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變，就是從傳統(tǒng)的管理到新型的服務(wù)。

2.公共管理是政府的重要職能。從政府職能的角度分析，社會公共管理服務(wù)職能是政府除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外政府必須承擔(dān)的其他職能，主要表現(xiàn)為調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能、促進(jìn)社會化服務(wù)體系建立的職能、提高人口質(zhì)量的職能等方面。城鎮(zhèn)化的過程中帶來城市綜合管理服務(wù)問題、農(nóng)村人力資源開發(fā)問題、農(nóng)村人口醫(yī)療保障問題以及農(nóng)民子女教育和住房問題等主體上均屬于社會公共管理服務(wù)職能的范疇。因此，政府應(yīng)發(fā)揮主體功能。

3.公共物品私人供給非高效率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，公共物品的私人供給存在顯著的非效率性，而采用政府供給的形式是提高公共物品供給和配置效率的有效途徑。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的對于教育資源、醫(yī)療資源以及城市交通、城市健身等公共服務(wù)資源具有典型的公共物品的屬性，完全的市場化主體缺乏積極參與和提供上述公共物品的市場激勵。因此，為了有效滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對公共物品的需求，應(yīng)由政府履行或者建立政府主導(dǎo)下的多主體共同參與機(jī)制。endprint

四、我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共管理體系建設(shè)對策

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共管理體系建設(shè)，應(yīng)建立政府主導(dǎo)下的多主體共同參與體系，完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，推動人力資本開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同體系，建立人口融合與文化融合的相互支持體系。

1.建立政府主導(dǎo)下的多主體共同參與體系。首先，從城鎮(zhèn)化的推動主體、政府職能以及公共物品的私人供給等角度分析，政府必須在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的公共管理體系中居于主導(dǎo)地位。但是，受到政府財(cái)政資源有限性的制約，在涉及城市交通、城市健身、公共住房等公共物品的供給領(lǐng)域，政府難以提供與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的公共管理需求相符的公共物品。因此，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)功能，積極吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的公共管理體系建設(shè)。例如，政府發(fā)起設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)引導(dǎo)基金，采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)等，都是建立政府主導(dǎo)下的多主體共同參與機(jī)制的有效措施。

2.完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系。完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，是保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基礎(chǔ)，也是在城鎮(zhèn)化的過程中保障社會穩(wěn)定的重要制度基礎(chǔ)：在教育領(lǐng)域，可以采取政府購買服務(wù)等方式，保障農(nóng)民工隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權(quán)利；在住房領(lǐng)域，可以采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件；在醫(yī)療和社會保障領(lǐng)域，應(yīng)完善職工基本養(yǎng)老保險制度，鼓勵農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。

3.推動人力資本開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同體系建設(shè)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化升級提供了巨大的勞動力成本紅利。但是，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，由于受教育程度普遍較低，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中必須堅(jiān)持人力資本開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同體系的基本原則：在人力資本開發(fā)方面，建立政府、教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多主體共同參與的農(nóng)民工教育和再培訓(xùn)機(jī)制，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口的崗位勝任力；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同體系方面，根據(jù)農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口的數(shù)量等實(shí)際情況，適當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決農(nóng)村人口的就業(yè)問題。

4.建立人口融合與文化融合的相互支持體系。城鎮(zhèn)化的過程在形式上體現(xiàn)為農(nóng)村人口生活空間的變化，本質(zhì)在于通過文化的融合實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口生活方式、文明意識等精神層面的城鎮(zhèn)化。因此，應(yīng)建立人口融合與文化融合的相互支持體系：一方面，應(yīng)加大社會文化硬件設(shè)置的投入力度，豐富人民文化活動形式；另一方面，發(fā)掘城市文化資源，強(qiáng)化文化傳承創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、本土文化與外來文化交融，形成多元開放的現(xiàn)代城市文化。

五、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深化，城鎮(zhèn)化的過程中帶來城市綜合管理服務(wù)問題、農(nóng)村人力資源開發(fā)問題、農(nóng)村人口醫(yī)療保障問題以及農(nóng)民子女教育和住房問題等一系列需要補(bǔ)足的政府公共管理能力短板。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共管理體系建設(shè)，應(yīng)建立政府主導(dǎo)下的多主體共同參與體系，完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，推動人力資本開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同體系，建立人口融合與文化融合的相互支持體系。

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[責(zé)任編輯 劉兆峰]endprint