化解我國信訪制度困境的理性路徑論析

何曉欣

摘 要：信訪制度是我國制定的一項具有自身特色的權利救贖制度與政治參與制度，雖然這項制度在計劃經濟時期發揮出了巨大的作用，但是在當今市場經濟環境下，這一制度已經顯現出了許多缺陷，嚴重制約了我國政治經濟的發展。鑒于此，本文主要分析了我國信訪制度中存在的主要困境，并對信訪制度改革進行了思考。

關鍵詞：信訪制度；困境；制度改革；反思

近年來，我國經濟進入了快速發展時期，并且社會轉型速度也在逐漸加快，在這其中必然會激化諸多的矛盾，造成“信訪洪峰”局面的發生。因此，信訪制度面臨著改革的困境。目前，我國信訪制度中還存在著中央與地方之間對信訪要求不一、信訪參與主體身份多樣以及信訪制度結構復雜的現狀，只有對這些困境進行理性分析，才能真正尋找出化解我國信訪制度困境的有效路徑。

一、信訪制度面臨的困境

（一）中央與地方政府對信訪的要求不一致

一方面，中央政府強調地方政府不能對正常上訪的群眾采取攔、堵、卡、截的不正當方式，而是要保證信訪渠道的暢通；另一方面，國家又強調“穩定壓倒一切”的政治方向，要求地方政府將問題都在基層進行解決，盡量減少集體上訪、越級上訪、重復上方的情況。于是，地方政府以“保一方平安”、“花錢買太平”、“擺平就是水平”等為政績考核目標，直接導致與信訪的初衷相背離。

（二）參與主體身份多樣

當前信訪人員的范圍極其廣泛，既有失地農民、農民工、下崗職工等弱勢群體；也有醫生、教師、商人等社會精英群體，幾乎是社會的各個領域、各個層次都有一定的信訪者。同時現在信訪所反映的問題涉及的領域更是極為廣泛，而且由于在社會利益結構調整和重組過程中，信訪參與人認為自身的利益受到了侵害，因此過去總體比較溫和的信訪行為發生了比較大的變化，各種過激行為時有發生，如有組織地堵塞交通要道、沖擊政府機關、打砸公共財物、毆打信訪工作人員等違法行為，甚至出現自焚、投河、跳樓等極端舉動，不僅嚴重干擾了各級黨政機關的正常工作秩序，而且直接影響社會的和諧穩定。

（三）制度結構過于復雜

當前信訪機構存在龐雜分散、歸口不一的問題，而且從地方到中央，各級法院、檢察院、黨委以及相關的職能部門都設有一些信訪機構。從橫向上，我國信訪機構的核心是黨、人大、政府以及兩院這五個分別設立的信訪機構，其主要是負責處理來自社會各領域的信息。但這些信息所涉及的問題大多需要政府來解決，于是傳達信息還必須經過一個向政府轉移的過程；縱向上，信訪制度未形成系統的結構，信訪部門的層級關系與所屬機構的層級關系不完全一致。中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協調能力十分有限，各地信訪機構的職能和權力及運作方式都有較大的差異，而導致信息不共享，缺乏強制約束力。

二、信訪制度的改革與反思

概括而言，對于信訪制度的改革爭論一共有三種觀點，即“強化論”、“廢除論”以及“分離論”，針對這三種觀點，我們應進行理性分析，從而反思其中存在的缺陷與不足。“強化論”與“廢除論”是對立的兩個論述，而“分離論”則是出于二者之間。“強化論”重在強調信訪制度在現實社會中發揮的功能和意義，將信訪效率低下、信訪量居高不下、信訪問題不斷出現等信訪“痼疾”看成是由于信訪機構龐雜松散、缺乏實權以及工作人員“心有余而力不足”等所致；“廢除論”則恰與“強化論”相反，其正是看到了信訪制度與法治建設的根本抵觸性，故站在國家長遠發展和建設的高度得出應廢除信訪制度的結論；而“分離論”，其在很大程度上居于“強化論”與“廢除論”之間：既考慮到現實社會對信訪的需要，又看到信訪與法治的背離性，故主張把信訪中實質地與法治相沖突的權利救濟功能分離出去，以保留信訪“純潔性”的一面，即政治參與和行政監督的功能。

三、化解我國信訪制度困境的理性路徑思考

（一）整合資源

我國信訪機構在布局設置上存在弊端，比如國務院在設置有國家信訪局機構的同時，其所屬的部委也設立有相關的信訪辦，這就會分散信訪受理資源。針對這一情況，筆者認為可以將屬于法律體系的訴訟問題應用正常的司法渠道進行解決。因此，可以在各級人大設立統一的信訪受理機構，因為信訪制度在我國是作為政府性的民意表達機構存在的，而人大正是民意代表機構，將之放在人大，更有利于聽取民意、反映民情，體現公民的意志，合情合理。

（二）取消信訪救贖功能

分離信訪制度的權利救贖是法治社會發展的一種必然，也是信訪制度改革的一個終極走向。因此，首先應樹立正確的認知以及改革信訪制度應努力的方向。信訪制度盡管能在一定程度上發揮權利救濟的功能，但很大程度上是與行使越位的行政權力有關，往往依靠領導指示得以實現，這無疑是“人治”的體現，與我國法治國家的建設目標相違背。未來終極的改革還是要把信訪的救濟功能分離出來，最終取消信訪的救濟功能是必須的，只有人治的路完全堵死了，法治才會真正出現。

（三）明確定位信訪制度的功能

作為溝通民意、了解民情的手段，信訪已經成為了聯系群眾與政府之間的“紐帶”，只能增強其功能，而不能削弱，這樣才能起到促進國家與公民之間互動的作用。若要使政府與人民之間保持有效地合作，增強政府決策的科學性和有效性，這種暢通的對話溝通機制是必要的。在信訪的過程中，群眾與上層官員之間進行溝通，官員對群眾的要求以回信、批復的方式予以解決，通過這樣的一種互動，實現人民群眾廣泛的政治參與，使群眾能形成對政府機構和其工作人員的有效監督。

（四）加快建設和完善網絡信訪平臺

首先，信訪網絡平臺的建立可以實現資源共享，降低運營成本。民眾的信訪活動可以直接通過網站進行，如此可以極大的節約了人力、物力，同時，各地區以及各部門的信訪信息都是互通的，資源實現了共享，這就為信訪工作人員了解當地的具體情況，查詢業務的辦理情況提供了方便；其次，建立信訪網絡平臺可以實現信息公開，提高信訪效率。一方面通過將最新頒布的法律、法規在相關政府網站上公布，可以為上訪人了解和查詢相關政策法律提供便捷；另一方面通過在網上公布信訪案件的處理結果，可以有效緩解信訪盲目投訴、反復投訴、多方投訴等狀況。

（五）創新信訪制度

對信訪制度進行有效的改革，可以將信訪制度與司法制度進行有效銜接。筆者認為要對信訪制度進行改革，應將這些信訪案件按照正常的審判監督程序進行受理，并要加上一些限制性的條件。同時，讓權力機關的監督、社會監督（媒體、社會成員）與法律監督結合起來，促進司法公正，維護司法權威。由于司法權是最終的裁判權，因此，信訪制度所確立的救濟不是最終的救濟，當信訪救濟不能有效地解決問題，那就應該讓位于司法。所以，在我國進行信訪制度改革時也要注意使信訪制度與司法制度相銜接，以使公民的權利得到充分的救濟。

四、結語

綜上所述，面對如今我國信訪制度改革中面臨的困境，只有對其進行理性分析，才能探討出有效化解這些困境的路徑。政府信訪機構只有通過整合資源、取消信訪救贖功能、明確定位信訪制度的功能、加快建設和完善網絡信訪平臺以及創新信訪制度，才能實現信訪制度的健全化發展。

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