我國精準扶貧實踐難點及實現路徑

張璐

摘要：與以往的扶貧方式相比，精準扶貧以全面建成小康社會為目標、以“滴入式”扶貧為理念，采用政府主導的多元化扶貧主體，并更加注重科學治理。在實踐中，精準扶貧依然存在貧困戶精準識別難度大、貧困戶退出和再入機制不健全、扶貧資源配置利用效率低等問題。因此，今后要通過完善貧困戶精準識別方法、健全貧困戶退出和再入機制、完善“三位一體”扶貧協作機制、推進農村土地、金融、社保等相關制度改革的路徑實現精準扶貧。

關鍵詞：精準扶貧；精準識別；“三位一體”；農村改革

一、我國扶貧工作的歷史演變

新中國成立以來，黨和政府為了提高人民生活水平，大力發展國民經濟。但是，由于計劃經濟體制下長期實施的城鄉二元結構制度，盡管采取了許多積極措施，卻仍然造成農村地區和農業人口的普遍性貧困。1978年，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口多達2.5億。

改革開放初期，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國率先在農村地區實施改革，建立起家庭聯產承包責任制，農民收入水平大幅度提高。這一時期我國減貧效果顯著，至20世紀80年代中期，農村絕對貧困人口減少了1/2，降至1.25億。

20世紀80年代中期以后，我國進入經濟高速增長階段，我國成立了專門的扶貧機構，確定了貧困標準，開始有計劃、有組織地實施大規模的扶貧工作。這一時期我國扶貧工作實現了救濟式轉變向開發式扶貧的轉變。至1992年年底，農村貧困人口降至8000萬。

1994年，國務院制定頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出基本解決貧困人口的溫飽問題，標志著我國扶貧工作進入攻堅階段。至20世紀末，我國農村地區貧困人口降至3000萬。

為了鞏固溫飽成果，我國自2001年起實施《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》，提出改善貧困地區基本生產生活條件，提高貧困人口生活質量和綜合素質。這一階段，我國農村居民收入穩步提高，社會事業也不斷進步，最低生活保障制度已全面建立。

2011年，《中國農村扶貧開發綱要（2011～2010）》頒布實施，并將農民人均收入2300元作為新的扶貧標準。按照新標準統計，2011年全國有1.22億人口需要扶貧。2013年11月，習近平在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”的概念。次年，國務院制定《建立精準扶貧工作機制實施方案》。至此，我國全面展開精準扶貧工作。

二、精準扶貧及其特征

精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。與以往的扶貧方式相比，精準扶貧具有以下特征。

第一，以全面建成小康社會為目標。以往的扶貧工作主要是以解決溫飽問題為目標，著力于提高貧困人口的收入。而精準扶貧則是以全面建成小康社會為目標，不僅要實現貧困人口的收入增加，更要實現貧困人口生存環境的改善和自我發展能力的提升。

第二，以“滴入式”扶貧為理念。以往的扶貧工作主要采取“漫灌”的方式，實踐中存在針對性差、工作效率低下等問題。而精準扶貧以“滴入式”扶貧為理念，從根本上對以往扶貧工作中遺留的難點和困境進行了更有效率、更有針對性的解決。

第三，以政府為主導的多元化主體。以往的扶貧工作以政府為主體，不利于調動社會其他力量參與扶貧的積極性。而精準扶貧在堅持政府主導的基礎上，充分利用社會資源，引導社會力量參與扶貧，積極探索政府與社會合作扶貧的模式，能夠充分激發扶貧的社會力量。

第四，以科學治理為扶貧重點。政府在以往的扶貧開發工作中過于偏重資金覆蓋，一定程度上忽視了基金的監管和使用效率。而精準扶貧更加注重扶貧項目的科學性和可行性，并在項目實施過程中更加注重動態管理和監管考評。

三、精準扶貧的實踐難點

（一）貧困戶的精準識別難度較大

從農戶實地調研情況來看，13.1%的受訪農戶認為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。究其原因，可能存在于以下方面的問題。

首先，當前貧困戶精準識別的主要依據是收入水平。以收入水平識別貧困戶直接且客觀，但在實踐中存在較大的局限性。一方面，由于基層統計工作的不完善，有關部門難以及時、準確掌握農村家庭收入的真實水平及變動情況。另一方面，收入水平低只是致貧的重要因素之一，而收入之外的其他因素，如教育、疾病、嫁娶等支出性因素同樣可以導致貧困。可見，單純以收入水平作為貧困戶的識別標準容易出現難選和漏選的問題。

其次，當前貧困戶的識別普遍采取群眾投票評選的方式。這種方式雖然具有一定的公平性，但主觀性較強。尤其是在基層民主和法制建設不健全的情況下，容易被權勢和利益操縱，從而形成新的不公平問題。

此外，為了便于摸清貧困人口的分布狀況，基層政府往往采取自上而下指標分解的方式開展貧困戶識別工作。這種方式在貧困面廣、貧困程度高的地區，會因為指標的有限而難以做到貧困人口的全覆蓋，因而產生區域間的不公平。

（二）貧困戶退出和再入機制不健全

貧困戶的退出程序與貧困戶的認定相似，地方政府通常會根據當地的經濟基礎、扶貧資金的投入情況等，將脫貧指標自上而下分解并下達至各鄉鎮扶貧開發重點村。在這種退出機制下，有些干部急于求成，極易出現為完成指標任務而假脫貧、“被脫貧”的現象。同時，貧困戶退出機制中有貧困戶簽字確認的程序，一些已經脫貧的群眾為了能夠繼續享受政府的扶貧政策，出現不愿簽字的現象。

此外，部分地區缺乏返貧人口再入機制。由于脫貧人口的抗風險能力和發展能力相對較弱，因災返貧、因病返貧的現象較為普遍。根據124個貧困村調查數據測算發現，近3年來貧困地區平均返貧率為12.9%。六盤山區、燕山-太行山區和秦巴山區返貧率分別高達53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達到67.2%、53.7%和35.4%。在一些返貧率較高的地區，沒有針對脫貧人口的動態跟蹤管理，貧困人口的認定也是“只出不進”，很多脫貧群眾擔心返貧后能否再次被納入扶貧對象。endprint

（三）扶貧資源配置利用效率較低

當前，我國已基本構建起專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧工作新格局。但是，政府各部門之間、以及社會各界之間難以協調的問題依然存在，導致扶貧資源的配置利用效率較低。

首先，專項扶貧是由國家安排專門投入，通過既定項目直接幫助貧困鄉村和貧困人口，主要由各級扶貧部門負責組織實施。但其能夠掌握的資源和基金都相對有限，而且對各單位統籌協調的措施也較少。

其次，行業扶貧主要是由各行業部門履行行業管理職能，支持貧困地區和貧困人口發展的政策和項目，承擔著改善貧困地區發展環境、提高貧困人口發展能力的任務。目前看來，各行業部門已各自形成了相對獨立的扶貧實施方案，但其資源的重點投向是各自的扶貧聯系點，缺乏對扶貧資源的整體考慮和統籌安排，容易造成資源分配的地區間不平衡。且單一的行業資源可能無法解決貧困地區的綜合發展問題。

最后，社會扶貧主要是由社會各界從不同角度擴大扶貧資源，共同參與扶貧開發事業。但是，當前的社會扶貧工作組織得相對松散，還未能實現與行業扶貧、專項扶貧一起形成扶貧開發的合力。

四、精準扶貧的實現路徑

（一）完善貧困戶精準識別方法

首先，進一步加強和完善貧困戶建檔立卡登記工作，將貧困戶建檔立卡信息與其戶籍、低保等信息對接。其次，從多層次、多角度建立和完善貧困戶精準識別方法。改變以收入水平作為貧困戶唯一識別標準的方法，將其收入和支出、消費等因素結合，建立起適合我國國情的全方位綜合評判體系。最后，為防止“被脫貧”等現象的發生，可根據貧困發生的原因將貧困戶分類歸入不同的數據庫，并進行動態跟蹤。

（二）健全貧困戶退出和再入機制

要實現精準扶貧，必須做到扶貧對象“能進能出”。在建檔立卡的基礎上，進一步健全和完善貧困戶退出和再入機制，謹防數字脫貧、虛假脫貧等現象。參照當地農村家庭日常生活成本，確定貧困戶的退出標準。建立和完善脫貧戶跟蹤回訪機制，對脫貧戶生活狀況實施定期監測，并及時將返貧戶再次納入幫扶對象。根據對脫貧戶、返貧戶的監測結果，分析返貧原因，制定相應的防范機制，并提供相應的幫扶措施，最大限度降低返貧率。

（三）完善“三位一體”扶貧協作機制

一方面，加快編制專項扶貧和行業扶貧責任清單，將扶貧目標、扶貧時限、扶貧措施等詳細列入清單，并將其納入目標責任考核范圍。進一步明確各級扶貧辦及相關部門的每一項責任，避免扶貧工作的重復與遺漏。制定扶貧工作的開展進度計劃，明確每一項扶貧任務的時間節點，避免相關部門互相推諉扯皮的現象。另一方面，加快研究和制定社會扶貧工作的指導意見，明確社會扶貧的工作重點，引導社會參與扶貧的資金和資源流向最需要的地方，避免扶貧資源配置和使用的低效。

（四）推進精準扶貧相關制度的改革

首先，深入推進農村土地制度改革。完善耕地占補平衡制度，提高貧困地區閑置低效土地的利用效率，結合實際大力發展特色農業、旅游業等。對產業園區建設、異地搬遷、危舊房改造等涉及基礎設施和民生工程項目用地，可開辟綠色通道，促進扶貧開發項目及時落地。其次，加快推進農村金融制度改革。金融部門加強政策指導，加大信貸投入，引導和促進金融資源向貧困地區流動和聚集。創新金融產品和服務，針對貧困地區和貧困戶制定專門的貸款管理、風險管理等政策，降低其貸款條件，拓寬融資渠道。最后，大力推進農村社保制度改革。改革和完善新型農村社會養老保險和合作醫療制度，實現城鄉居民的制度公平和資源共享。進一步健全社會救助體系，為遭受重大災害或突發傷病的家庭提供救助。發展農村傳統種植業、養殖業保險，創新產量保險、價格保險，防止因自然災害或市場行情波動致貧返貧。

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（作者單位：中共陜西省委黨校經管部）endprint