BOT融資模式在國有鐵路項目應用淺析

尹玉美

摘要：鐵路作為一種環保節約的運輸方式，是國家重要的基礎設施，是人們慣用的出行方式，在社會進步中發揮著不可磨滅的作用。融資作為財務管理的主要構成，是基礎設施建設的重要保障，是鐵路行業的持續推動力。但隨著財務負擔的日益加劇，傳統的融資方式已然不能滿足資金需求，國有鐵路建設陷入融資困境，BOT融資模式成為解決融資難題的可行之道。文章從BOT融資模式特點出發，深入分析國有鐵路項目運用BOT融資模式的意義及現狀，進而提出相應措施，以推動BOT融資模式的應用，為鐵路行業的融資改革提供一定的借鑒意義。

關鍵詞：BOT 融資模式；國有鐵路項目

2016年7月13日，《中長期鐵路網規劃》提出，創新融資方式，引入社會資本，激發市場活力。另據交通部門表示，“十三五”期間，我國鐵路建設投資將高達3.5萬億元，擺脫融資困境成為當務之急。BOT融資模式，全稱“Build-Operate-Transfer”，即建設—經營—移交，指的是政府將項目特許權授予給承包商，在規定的期間內，承包商全權負責項目的融資、建設、經營，于特許期滿后無償轉交給政府。自1984年土耳其開始第一個BOT項目，這一全新的融資模式便受到世界各國的青睞，并逐漸運用到基礎設施建設。在我國，BOT主要應用于火電、公路、隧道等項目，例如廣西來賓電廠、北京京通高速公路，國有鐵路對BOT的使用還在初步探索期，且存在一系列的問題影響著實踐進度。為了解決融資難題，推動鐵路建設，必須促進BOT融資模式在國有鐵路項目的應用，發揮私營機構能動性，為“十三五”期間的鐵路建設提供充盈的資金保障。

一、國有鐵路項目運用BOT融資模式的意義

（一）拓寬融資渠道

在國有鐵路項目資金中，資本金來源于財政性資金和鐵路建設基金，其余通過銀行貸款、證券融資等渠道籌集。融資渠道單一，融資方式局限，政府資本不足，國有鐵路項目面臨著巨大的資金壓力。BOT作為一種項目融資方式，通過特許權協議將項目授予承包商，由承包商負責項目的融資、建設、經營，能夠有效引入社會資本，充分拓寬融資渠道，緩解政府融資壓力。

（二）有效分散風險

在我國鐵路系統中，鐵路總公司作為最大投資主體，約占總投資的90%，承擔著國有鐵路項目的大部分風險，如金融風險、信用風險、經營風險等。在傳統的融資模式下，風險往往難以有效分散，集中于鐵路總公司、地方政府、金融機構等。而BOT融資模式在引入其他投資者的同時，利用法律文件捆綁項目各方，能夠有效實現風險分散。

（三）優化融資結構

目前，國有鐵路資金來源有鐵路建設基金、鐵路債券、銀行貸款等，其中，銀行貸款是主要融資方式。鐵路總公司年報顯示，2016年銀行貸款9974億元，占總資金的77.74%；當期資金運用中，還本付息金額高達6203億元。由此可以看出，在我國鐵路融資中，間接融資比例較大，直接融資明顯不足，鐵路項目承受著嚴重的債務負擔。BOT融資模式可以拓寬融資渠道，優化資金結構，降低銀行貸款依賴，緩解鐵路項目財務壓力。

二、國有鐵路項目運用BOT融資模式的現狀

（一）遭遇體制壁壘

一是投融資體制壁壘。自第一條鐵路——京張鐵路建設以來，我國國有鐵路實行的便是壟斷性政策，由政府機構主導鐵路的融資、建設以及經營。近年來，我國大力提倡創新融資方式，引入社會資本，但產業政策對私營機構形成排斥，投資政策缺乏BOT融資規定，外商政策未能明確國有鐵路投資事項，投融資體制改革舉步維艱，BOT融資模式難以運用。二是“政企合一”體制壁壘。政企分開自改革之初就已提出，直至2013年，國有鐵路才實行政企分開，交通運輸部和國家鐵路局承擔行政職責，鐵路總公司承擔企業職責。雖然國有鐵路實現了形式上的政企分開，但長期以來，政企合一體制造成國有鐵路產權不清，權責不明，缺乏市場化的競爭環境，這些并非簡單的政企分開就能解決。尤其是競爭環境缺乏市場性，私營機構會對國有鐵路持觀望態度，使得BOT融資模式無法有效應用。

（二）前期工作不充分

首先是鐵路總公司。在某些國有鐵路項目中，鐵路總公司實地考察不到位，建設方案不科學，可行性分析不完備，缺乏對項目承包商的資格審查，未能切實做好前期工作，進而影響國有鐵路項目的資金籌措，以及BOT融資模式的運用。其次是承包商。在BOT融資模式中，承包商從項目業主處取得特許權，負責項目的投融資、建設、經營，是BOT融資模式不可或缺的角色。由于我國引入BOT較晚，項目承包商的融資經驗嚴重不足，尤其是國有鐵路項目，易出現項目評估不完善、融資需求不契合等問題，導致社會投資者對建設項目喪失信心，阻礙國有鐵路的BOT融資進程。最后是投資者。由于行業特性和本身規模，國有鐵路投融資存在“淹沒效應”，但部分投資者對此并不了解，認為“國有”意味著無風險，投資于國有鐵路將獲得高回報。投資預期差使得投資者望而止步，更多投資于股票、基金、房地產等，國有鐵路項目難以通過BOT籌集資金。

（三）風險管理待完善

第一，制度體系不健全。在風險管理中，部分鐵路項目對環保風險、完工風險、社會文化風險的規定不完善，制定的項目審批流程和BOT融資環節不科學，項目各方權責劃分不明確，BOT鐵路項目的風險管理缺少制度的有力支撐。第二，風險預警系統不完善。風險預警區劃分不合理，各區間警限設立不科學，風險因素考慮不全面，處于危險狀態的風險量被錯誤判定為正常或警戒，構建的風險評估指標缺乏可行性和科學性，這些都是國有鐵路項目存在的問題，嚴重影響著BOT融資模式的應用。第三，風險管控措施不到位。雖然國有鐵路項目都存在政治風險、環保風險、市場風險等，但由于自然環境、政府補助、建設規模等因素的不同，每個項目所面臨的風險也存在一定的差異，而部分國有鐵路項目沿用以往的風險管控方法，制定的應急措施缺乏可行性，僅僅編制一個備選方案，未能最大限度地做好風險應對準備，導致BOT鐵路項目承擔高風險損失。endprint

（四）BOT人才隊伍缺失

一方面，鐵路行業缺乏BOT專才。BOT作為一種新型融資模式，在資金籌集、項目實施等方面，擁有一套獨特的運行規則，需要專門人員進行實施。這類專才不僅要精通財會、法律、金融，還需要熟悉國際貿易、工程造價、項目管理等知識。就我國現狀而言，各大行業嚴重缺少BOT專才，尤其是國有鐵路行業，幾乎沒有BOT專才，要么缺少理論知識，要么工作經驗未涉及鐵路融資。正因為BOT專才的缺乏，國有鐵路融資才處于較低水準，BOT運用艱難重重。另一方面，中介機構BOT業務局限。盡管基礎建設項目擁有BOT專才，但運行復雜的BOT模式，總會出現一些難以解決的問題，可以向管理咨詢公司、會計師事務所等中介機構尋求幫助。然而，我國中介機構專于公司治理、財務管理、營銷咨詢等業務，較少提供BOT融資服務，同時也疏于BOT專業人才的培育。當國有鐵路項目遇到BOT融資難題時，無法借助外部力量解決問題，可能造成項目中斷甚至中止。

三、促進國有鐵路項目運用BOT融資模式的措施

（一）深化鐵路體制改革

為了促進BOT融資模式應用，解決國有鐵路資金難題，必須推動投融資體制以及“政企合一”體制雙重改革，創新項目融資方式，積極引入社會資本。一方面，通過產業政策吸引私營機構，增加投資者信心，投資政策彌補BOT空白，外商政策明確國有鐵路投資事項，推進鐵路項目的BOT應用，加快形成鐵路總公司、地方政府、社會資本優勢互補的新型格局。另一方面，明確BOT融資模式下的國有鐵路產權問題，劃清鐵路總公司、承包商以及投資者之間的權責，適當放權國有鐵路項目，營造市場化的競爭環境，吸引社會資本積極投入，從而促進BOT融資模式在國有鐵路項目中的應用。

（二）充分準備前期工作

第一，鐵路總公司應當積極開展實地考察，充分收集地質構造、客流需求、天氣氣候等信息，科學制定國有鐵路建設方案，完善項目可行性分析，加強對承包商的資格審查，切實做好鐵路建設前期工作。第二，在簽訂特許權協議之前，承包商應當合理評估鐵路項目的風險、成本、收益，科學預測融資需求，優化項目資本結構，確保資金滿足國有鐵路項目，而又不會造成資源浪費。第三，私營機構在投資國有鐵路項目前，應當充分了解項目的風險性和長期性，根據自身風險偏好和收益預期，謹慎選擇國有鐵路項目的投資，以免預期差造成信心不足，進而影響BOT融資模式的推進。

（三）完善項目風險管理

首先，健全制度體系。完善國有鐵路項目對環保風險、完工風險、社會文化風險的規定，科學制定項目審批流程，規范BOT融資環節，明確項目各方權責，為BOT鐵路項目的風險管理提供有力的制度引導。其次，完善風險預警系統。合理劃分風險預警區間，科學設立區間警限，全面考慮鐵路項目的風險因素，準確判斷風險量的正常、警戒、危險狀態，構建科學可行的風險評估指標。最后，改進風險管控措施。在借鑒其它鐵路項目的基礎上，根據國有鐵路的自然環境、政府補助、資產規模等情況，適當調整風險管控方法，制定切實可行的應急措施，編制多個備選方案，最大限度地做好風險應對準備。

（四）建立BOT人才隊伍

人才是第一生產力，是企業發展的通行證，是21世紀的稀缺資源。因此，為了促進BOT融資模式在國有鐵路項目的應用，必須加強BOT人才建設，培養鐵路行業BOT專才，拓展中介機構BOT業務。其一，鐵路行業加大BOT人才培養力度，開展財會、金融、法律、國際貿易等知識培訓，完善BOT項目人員知識結構，在把控項目風險的前提下，大膽給予關鍵崗位歷練，使之成為名副其實的BOT專才，為國有鐵路項目做好人才儲備。其二，中介機構應當意識到BOT項目的業務需求，全面培育BOT專業人才，積極拓展BOT業務，分行業分階段提供服務，為國有鐵路項目的BOT難題提供外部助力。

總之，隨著國有鐵路行業的快速發展，傳統融資已經無法滿足項目需求，BOT融資模式成為解決資金難題的不二之選。本文以BOT融資模式特點為中心，探討國有鐵路項目運用BOT融資模式的意義，從體制改革、前期工作、風險管理、人才建設四個方面，促進BOT在國有鐵路項目的應用，為“十三五”期間鐵路行業的可持續發展保駕護航。限于作者理論和實務的局限，所探討的BOT融資模式在國有鐵路項目應用淺析難免有所偏頗，希望能夠對國有鐵路項目有所幫助。

參考文獻：

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（作者單位：南寧鐵路局資金結算所）endprint