PPP模式在發展中存在的問題與改進建議

劉建

摘要：近年來，我國經濟的迅猛發展在很大程度上推進了城鎮化進程，在城鎮基礎設施建設以及公共社會事業建設方面的投入力度不斷加大。在此背景下，PPP模式在我國現代化城鎮建設中的應用有著很好的發展前景，不過在當前PPP模式的實際應用中，由于PPP模式發展還有待成熟、社會主體的PPP專業運營能力不足等因素的影響，PPP模式在發展中還存在諸多問題與不足，亟待政府與企業等社會力量不斷進行完善與改進。

關鍵詞：PPP模式；發展；問題；改進建議

PPP模式起源與英國的“公共私營合作”融資機制，是一種公私合營模式。PPP模式指的是政府通過與私人企業或組織機構之間的合作，為城市基礎設施項目進行合作，共同促進現代化城鎮的建設。PPP模式將一部分政府責任以特許經營權的方式轉移給社會主體（企業），通過構建一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，有效的減輕政府的財政負擔與社會主體的投資風險，共同推動基礎設施建設與社會公共事業的穩健發展。

近年來，PPP模式被廣泛應用在城鎮化建設中，并被賦予了多種功能，如化解地方政府債務壓力、解決項目融資問題、推進體制改革、促進城投公司轉型、完善公共治理，發展特色小鎮，促進片區開發等等。目前，PPP模式在我國主要應用于重大市政工程項目、城市供水、供氣、供熱項目以及污水垃圾處理項目中。此外，PPP模式在“一帶一路”建設中也是一大助力，用PPP模式支持“一帶一路”相關國家的基礎設施建設，將會有很大的發展空間和前景。

一、當前PPP模式在發展中存在的問題

PPP模式在我國基礎設施建設運營領域的實踐運用起于20世紀90年代，經過近10年的發展，PPP模式在實際項目建設中取得了可喜的成績，但同時其運行發展中存在的問題也在逐漸凸顯。就目前而言，PPP模式在發展中存在的問題主要體現在以下幾個方面：

（一） PPP模式建設運營周期長，投資回報慢

由于PPP模式主要涉及的項目是基礎設施建設，如供水供電、垃圾焚燒發電、公共交通設施建設以及污水處理等。這些基礎設施項目往往具有建設、運營與管理周期長，投資回報慢等特點。對于一般的企業來說，很難有足夠持續的資金投入，也沒有足夠的動力作為基礎設施建設項目的供給者。

同時，基礎設施作為一種典型的公共物品，具有公共物品非競爭性和非排他性的一般特征，在消費上存在“搭便車”的問題。在沒有非市場干預的情況下，公共物品的供給者獲得的收益難以彌補其成本，單純由市場提供的基礎設施量無法達到社會最優供給量。

（二）部分社會組織對PPP模式的專業運營能力不足

政府引進PPP模式的目的并不是簡單地實現融資，而是將其作為供給側結構性改革的一種重要手段，同時也是為了提升公共服務供給的質量和效率。但縱觀當前PPP模式的應用現狀，可以看到我國PPP模式的主要參與主體是建筑承包商或者各種財務資金投資人。這些參與主體的PPP模式運營管理能力相對有限，專業能力也不足。目前我國在推廣應用PPP模式時，都更加注重融資參與以及承攬施工任務等方面，對于PPP模式專業運營與管理重視程度不夠。雖然這個問題在目前表現的還不夠突出，但未來發展中這個問題將會是制約PPP模式效果的一大因素。

（三）關于PPP模式的法律保障有待完善，社會信用體系還不成熟

在PPP模式的開展過程中，政府與企業之間的合作是以契約合同的方式展開的，在實際的開展過程中法律制度還不健全，也沒有較為成熟的社會信用體系。這導致在PPP模式開展過程中，雙方都面臨著違約的風險。對于政府一方來說，其占有信息優勢，應用PPP模式的本意也是為了實現項目融資，將財政資金從項目前期中退出，更多的投入更為迫切需要的民生領域?；谶@個原因，有些地方政府在社會信用上可能會存在諸多問題。據相關調查顯示，廣東省湛江市中級人民法院在2013年對外通報了湛江市各級黨政機關的負債狀況。數據顯示，各級黨政機關未執行到位的負債案件有764件，累積欠債超過18.5億元。這對政府自身的形象有很大的影響，對于未來吸引民間資本參與PPP項目建設、運營非常不利。

二、PPP模式在新時期發展應用的改進建議

（一）政府加強在PPP項目上的引導與支持

首先，政府要對PPP模式下的項目給予大力的引導與支持，實施有效的監管與放權。首先，適當的讓位市場，即要讓市場發揮充分作用，又不完全退出基礎設施項目的建設與管理。政府要逐漸的轉變自身的行政職能，提供更多的服務職能，促使企業與市場發揮優勢，在遇到經濟活動糾紛時，削弱行政干預，依靠經濟手段或法律手段來解決。另外，政府要進一步明確與明確自身在PPP項目建設與管理中的責任分工，建立跨部門的PPP項目管理機制。在PPP項目開展之前做好項目實施策劃、項目選址、投融資方案、規劃設計條件、土地供應方等方面的工作，在項目實施過程中做好充分的引導，將項目建設成果落到實處。

（二）進一步推動技術進步與管理創新

政府要進一步注重推進技術和管理創新，增強社會資本參與公共基礎設施建設的積極性和可行性。由于大多數基礎設施具有一定的非競爭性與非排他性，屬于公共產品或者準公共產品，而這些屬性恰恰會降低這些基礎設施后期的盈利能力，影響到社會參與的積極性。因此，政府可以利用技術和管理創新增強產品的排他性設計，逐步解決非排他性問題，進而提高社會資本參與的積極性。同時，政府也要與時俱進，建立健全適應PPP模式的管理與運行機制，積極參與國際上PPP項目的運作，推進我國與國際PPP模式體系的接軌。同時，我國也要采取各種方式不斷提升社會主體對PPP項目的了解程度，通過職業技能培訓等提升其對PPP項目的管理能力、技術水平。

（三）健全相關法律制度及社會信用機制

首先，我國需要加快PPP模式法律制度建設，對PPP項目建設運營中的諸多利益關系進行規范。在法律法規上進一步明確PPP項目的參與主體的權利義務、違約責任等，盡可能的降低項目運行中存在的風險，使PPP項目實施的各個環節都能夠有法可依。進一步明確政府授權、融資渠道、市場準入、特定權益歸屬及轉讓、招標投標、爭議解決、退出機制以及信息公開等方面的制度內容。

其次，強化社會信用機制的建設，加強政府信用法律責任，為PPP項目開展中的信用管理與違約處理提供可靠的依據。此外，還要進一步加大各地政府在PPP項目中的違約案件查辦力度，及時曝光與追究違約方的法律責任，解決政府PPP項目信用違約案例立案難、審理難、執行難的問題，維護法律威懾力。

（四）加大國際交流協調能力，提升PPP項目運營與管理能力

在涉及較多區域性或次區域性項目（如“一帶一路”）時，首要任務是完善和整合現有的次區域發展計劃。基礎設施項目建設不同于充分競爭性項目建設和產品生產，必須獲得所在國良好的認同度。在建設跨多國的PPP項目時，要求各國具備較強的協調溝通能力，在經貿合作、投資洽談、項目設計、行業標準等方面形成共識，為PPP項目實施奠定良好的社會基礎，使各國都能認同PPP項目的實施理念、運營方式等。

三、結語

為了更好的提升PPP項目的推廣與實施效果，要積極發動社會力量對政府信用進行全方位的監督，第三方獨立組織可以對地方政府的信用度、信用等級等進行排名與公示，對政府形成全方位的監督，督促其自覺履行項目責任，為PPP模式在我國的發展與應用創造良好的市場環境。

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（作者單位：安徽省農村信用社聯合社阜陽審計中心）endprint