地方債整改大限已至：部分承諾函撤回仍存困難

在2014年末對地方政府性債務清理甄別之后，地方政府債務規模已經鎖定為15.4萬億。按照財政部的相關規定，此后僅有新增的地方政府債券可以計入地方政府債務，其他形式的舉債一律不認。隨著2015年新《預算法》的實施以及地方地主發債的開啟，市場當時普遍認為地方債管理進入一個規范的新時期。

財政部數據顯示，2016年末地方債及債務率均有一定程度的下降。不過隱性債務卻急速擴張。一位地方債務辦負責人曾舉例：“我們存量債務如果是1 的話，2015-2016年間通過購買服務和PPP舉債規模在1.5到2之間。”

目前這類隱性債務統計尚缺權威數據。從交易結構來看，包括傳統的信貸、信托融資以及新興的PPP、政府購買服務融資不乏財政兜底、政府承諾回購股權或承諾固定收益等違法違規的增信擔保方式，由此地方政府性債務蘊含新的風險。

今年7月下旬召開的中央政治局會議稱，（要）有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。5月初，財政部等六部委印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》稱，要對政府融資擔保行為進行清理整改，地方政府清理整改的截止時間正是7月31日。

經過近三個月的清理整改后，地方政府在整改中遇到哪些難題？承諾函是否容易撤回，是否需要在更高層面統籌？在撤回承諾函的過程中，金融機構有哪些考量？這期間政府項目如何合規開展？

導讀

撤函在現實中遇到一定困難。有地方財政人士表示，跟一些金融機構協商時，地方支行或分行要求匯報上級部門，撤函進程緩慢；有些提出在撤函后，需增加其他擔保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前還款”等要求。

7月31日，是地方債整改的重要時間節點。

根據六部委發布的50號文（《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》財預[2017]50號文，業內簡稱“50號文”），地方改正不規范的融資擔保行為，應當在7月31日前清理整改到位。地方若整改不到位，省級政府可以追究相關責任人的責任。

有東部省份財政廳債務辦相關負責人對記者表示，省里要求市縣政府在7月31日前完成整改，整改情況于8月15日上報省財政廳，8月31日再上報給財政部。

50號文規定，各省政府性債務管理領導小組辦公室應當于8月31日前，將清理整改情況反饋給財政部，并抄送發改委、央行、銀監會、證監會。

7月31日雖已至，但各省省內整改工作仍可以繼續進行。近期，中央高層會議多番定調地方債，要求嚴控地方政府債務增量，并積極穩妥化解累積的地方政府債務風險——地方整改工作勢在必行。

部分撤函存困難

7月28日，國務院常務會議指出，按照黨中央、國務院要求，嚴格規范地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務風險，是促進經濟財政健康可持續、保障國家金融穩定安全的重要舉措。

會議要求，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規舉債。堅持分類指導，繼續整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作（下文簡稱PPP）、政府投資基金、政府購買服務中的不規范行為。

有地方財政廳相關負責人對記者表示，這次中央決心很大，地方不容易過關，但有些問題整改起來存在難度。

5月初，財政部等六部委聯合下發50號文，要求各省設立政府性債務管理領導小組，組織地方政府及其部門對融資擔保行為摸底排查，全面改正地方政府不規范的融資擔保行為。

財政部此前披露的幾起地方違法違規舉債的案例中，財政出具承諾函的行為并不少見。典型的做法是，地方融資平臺向金融機構借款融資。同時，經地方政府批準，對于融資平臺公司貸款融資等，財政出具協調資金支付融資產品本息的承諾函，或者將融資平臺借債納入財政中長期規劃和相關預算的承諾函等。

撤函在現實中遇到一定困難。有地方財政人士表示，跟一些金融機構協商時，地方支行或分行要求匯報上級部門，撤函進程緩慢；有些提出在撤函后，需增加其他擔保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前還款”等要求。

上述東部省份財政廳債務辦負責人對記者表示，雖然地方整改情況尚未匯總到省廳，但了解到部分市縣政府單方面提出了（撤函）邀約，有些金融機構并沒有同意。不愿意配合的金融機構，還需要地方政府主動去協商。

該負責人表示，他們省里PPP項目規模不大，政府投資基金比較規范，通過市場化運作，社會資本方處于主導地位。50號文要求的整改工作，主要難點在撤函。

實際上，地方政府部門出具承諾函或擔保函等，違背了《預算法》的相關規定：“除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”。無論是地方政府主動或被動配合出具的承諾函，雖于法無據，但又實際存在。

撤函存在困難，牽涉銀行多為國有銀行。為此，有地方財政人士建議：是否能通過更高級別的協商，讓撤函更為順利。

不過，也有金融機構愿意配合。有銀行資管人士對記者表示，撤銷財政承諾函對他們融資平臺貸款項目不會帶來實質影響，當初要求財政出具承諾函多是形式上的。

此外，隨著政策層面三令五申，一些金融機構人士對撤函行為表示理解。

PPP整改需與社會資本協商一致

50號文要求地方整改的，除了對融資平臺貸款出具財政承諾函之外，政府與社會資本合作行為，包括PPP項目、政府出資設立的各類投資基金均在此列。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，東部省份PPP項目相對較少，政府投資基金落地的不多，但中西部省份因為融資需求量大，PPP、投資基金等存在的問題要多一些。

《關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》曾提到，有些政府投資基金未達到預期效果，如抽查的16個省至2016年底設立政府投資基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%等。

有西部省份財政廳債務辦相關負責人對記者表示，他們省內部分PPP項目是假PPP，比如在項目收益上作假，項目本身沒有現金流，以政府財政補貼作為項目現金收益包裝成PPP項目。

該負責人直言，無論是PPP還是政府購買服務，主要是因為地方上項目需要資金，資金缺口較大，借道用這些方式進行融資。當前整改雖然存在困難，但整改工作必須推進，有預算的按照預算走，沒有預算的項目建設投資期限可能要拉長，有些項目可能要停下來。

一些業內咨詢專家也建議，這輪整改工作之下，地方政府需要對所有項目按重要順序進行排序，部分超預算的項目慢慢建，一些資金不到位、本不應該建設的項目可以停掉。

此外，部分PPP項目、政府投資基金部分還存在明股實債、承諾回購本金等安排。這與撤銷財政承諾函類似，雖然明顯違背有關政策規定，但地方又存在實際合同約定，是否能一撤了之，也存在變數。

趙全厚表示，明股實債的PPP項目，需要跟社會資本方、銀行機構等去具體談判，撤銷PPP合同中關于政府承諾回購等規定，可能會改變PPP項目的交易結構，社會資本方未必會認可同意。

不過，也有國有銀行省級分行人士認為，這輪地方整改，主要是退擔保函、承諾函、兜底函，這些函留著也是違規，地方政府有要求，也就配合退了。

趙全厚指出，地方不規范的融資舉債行為進行整改有難度，需要綜合施策，多部門同心協力共同推進。

從地方實際整改狀況來看，一些地方在政府統一部署安排下，由政府牽頭，發改、財政、國土、住建、交通、水務、審計、銀監、人民銀行、政府金融辦等部門共同參與，對所有涉及政府舉債融資項目和政府購買服務事項進行清理，對違法違規行為全面整改。

7月28日，在國新辦發布會上，財政部預算司副司長王克冰表示，現在各地都在抓緊整改，解除違規擔保，積極與社會資本方協商糾正不規范的做法，力度很大，地方政府將在規定時限內要向財政部報告清理整改情況。王克冰預計，這方面會有比較好的改觀。endprint