金融科技倒逼監管改革

胡濱+鄭聯盛

金融科技的發展可能實質性倒逼監管改革，最為理想的監管方式是在金融監管委員會下設立金融科技創新中心。

金融科技的興起對金融監管體系的影響十分深遠，現有監管框架以及互聯網金融風險專項整治行動可能難以適應金融科技對監管的要求，難以有效防控金融科技引致的技術、金融和法律等多層面的風險。對于監管而言，金融科技真正的問題來自金融和新興科技領域的深度有效結合及其對金融體系的內在影響，不管是政界、學術界還是實業界，金融科技發展、影響及其帶來的監管問題將成為日益重要的議題。

金融科技對金融體系的影響

1.跨界化。不管是互聯網金融，還是新近興起的金融科技，一個核心的特征就是跨界化。跨界化主要體現在兩個方面：一是金融科技至少跨越了技術和金融兩個部門；二是金融科技中的金融業務可能跨越了多個金融子部門。

金融科技的跨界化比金融領域的綜合化經營更加復雜，給金融體系及其監管帶來了一系列挑戰。金融科技所帶來的“長尾效應”可能重構相關金融子行業或業務的成本收益結構。對于傳統金融機構而言，成本主要來自三個方面：一是資本金，二是監管成本，三是人力與技術投入。在金融科技的業務范疇內，可以通過機制創新來規避資本金問題（比如銀行、證券、信托等機構都需要大量的資本金），通過模式創新來解決監管成本問題（比如互聯網信用轉換機構可以用非常低的資本金以非常快速的交易及資金周轉來規避相關監管），通過技術創新來降低技術和人力成本（比如移動支付的成本可以比傳統支付的成本低數倍）。成本收益結構的重構深刻影響了這類機構的監管屬性。

跨界化可能會給監管帶來幾個重要問題。一是監管機構由于監管邊界問題對金融科技企業采取弱監管態度，特別是在監管定位上可能認為其是一個科技企業或信息中介而非金融企業或信用中介。二是監管機構可能低估金融科技企業的系統重要性。金融科技企業本質上可能是一個橫跨多個金融子行業和金融子市場、具有復雜內在關聯性的金融機構。三是監管能力無法匹配金融科技的發展現實。比如，監管機構無法識別金融科技企業的數據算法邏輯及漏洞，甚至看不懂金融科技算法所用的計算語言。

2.去中介化。隨著金融科技的發展，金融脫媒可能日益深化，以人工智能為支撐的創新服務模式可能導致金融中介機構的功能弱化，這將給金融監管體系帶來新的挑戰。一是進一步強化了機構監管與功能監管的分野。比如，第三方支付創新之一——Ripple支付體系，它繞過了傳統的SWIFTS體系，以做市商機制為流動性的提供機制，進行匯率的即時兌換以及資金的跨境流動。但是一旦這個系統出現重大問題，被監管的主體到底是Ripple系統管理方、做市商還是Ripple體系關聯的資金匯出端機構或資金接收端機構，就難以明確。二是給金融消費者保護帶來新問題。比如，在遠程柜員機（VTM）的操作中，金融消費者可能因為疏忽或錯誤輸入信息導致自身利益受損，由于VTM的風險提示功能及效果可能弱于人工，當消費者利益受損時，如何維權和界定職責？機構監管、人員監管這種傳統監管模式的有效性可能弱化。三是傳統中介機構故意“主動脫媒”降低監管成本。如果監管機構對金融科技機構的監管相對弱化（可能是被動式的），那么傳統中介機構可能通過與金融科技機構合作、自建類似金融科技機構等方式來規避相應的監管。

3.去中心化。以區塊鏈為支撐的去中心化或成為金融科技的第三大挑戰。金融科技機構更多是一種網絡化平臺甚至是生態，呈現去中心化的趨勢或呈現分布式特征。

中心化監管與去中心化運作的錯位值得監管方警惕。目前絕大部分金融服務及其基礎設施都是以中心化為核心框架，包括貨幣政策。這種錯位可能使得金融風險更加容易在空間傳染，并衍化為系統性風險，而且可能出現無法救助機構的窘況。

4.自伺服。自伺服功能將是金融科技帶來的第四大挑戰。以現代信息、人工智能、大數據、云計算、區塊鏈以及進階分析等為支撐的科技參與金融體系的要素整合，逐步提高的測試假設能力和數據驅動決策能力可能會促使金融服務公司更加公平、有效地擴大金融服務，但是也可能使得金融科技具有自我強化的自伺服功能，或具有一定的學習能力。一旦自伺服和自我學習成為金融科技的一個重要應用方向，就會導致相應的監管問題。首先，具有自伺服功能的模型和算法可能會引發一個程序依賴自我強化的過程，進而可能使得風險累積或者出現其他風險。其次，任何算法模型可能與現實都是有偏差的，或者是運行一段時間之后的算法及模型可能出現與現實情況的新偏差，這可能使得相關的運行無法收斂。再次，信息數據的安全性是一個潛在的隱患，數據一旦泄露，在一個自我強化的系統里可能極速擴散或導致更加嚴重的數據篡改等問題。最后，人工智能的自我學習功能可能使得機器變成“壞小子”，可能演變為智能欺詐等風險。

金融監管的重點將從金融機構與金融從業人員轉變為人工智能技術，監管的對象變成更加虛化的非實體技術，與監管去中介化后的平臺相比，這種監管難度更大。同時，監管有效性取決于對技術風險的控制而非微觀監管標準的強化，甚至微觀監管標準強化反而可能促進人工智能等相關技術在金融服務和產品中更廣泛、更深入的應用，可能產生更多的新風險或挑戰。

金融科技監管的國際經驗

國際上，關于金融科技的發展及其對監管的影響是一個重要的金融議題，一些經濟體在金融科技監管領域做出了有益的嘗試，特別是金融創新與有效監管的平衡、監管科技與以科技進行有效監管的平衡等值得中國借鑒。

1.監管沙盒。金融科技監管應該采用“監管沙盒”（Regulatory Sandbox）。所謂監管沙盒，主要是指監管部門在其金融創新中心設立的旨在為金融機構創新提供安全空間的監管機制，是一種既促進金融創新同時又將風險控制在特定范圍之內的監管創新機制。這實際上類似于將金融科技業務、合規要求及其監管實踐放在“沙盤”中進行演練，是一種監管中的壓力測試。

監管沙盒的特定安全空間具有特殊的用途。沙盒安全空間的用處主要在于金融機構不用承擔監管給創新帶來的諸多責任，而是在真實但具有約束的環境下嘗試金融產品及服務的研究開發、商業推廣和營銷服務等。在監管沙盒的環境下，金融機構在開展諸多創新的過程中，需要向金融監管當局承諾其在沙盒空間中進行的創新是具有一定限度的，不會跨越金融監管的相關標準。更值得注意的是，倘若金融產品和服務出現了侵犯金融消費者權益的情景，金融機構需要根據相應的監管要求對消費者進行相應的賠償。endprint

監管沙盒為金融創新提供了機制保障。第一，金融科技的發展對監管創新的挑戰已經迫在眉睫，但大規模改革金融監管體系甚至變更監管組織架構來適應金融科技的發展，短期看是不現實的。因此對金融創新采取一種試點舉措來促進監管實踐是一種具有創新理念的監管邏輯。第二，監管沙盒機制包容了鼓勵金融創新的機制，同時又將相關風險控制在一定范圍之內，可以較好地實現金融創新促進和金融風險防控的動態平衡。第三，監管沙盒可以在一個相對封閉的體系內更好地防止消費者的利益受到損害，防止金融創新給金融消費者的利益帶來意想不到的沖擊。

但監管沙盒對金融監管資源和能力的要求有所提高，需要有相應的成本或者投入作為配合。而現有監管當局及監管職員可能達不到這樣的專業能力特別是技術能力，需要引進更多人才，投入更多設備，監管成本相應提高。監管沙盒機制也可能會導致部分金融機構承擔更大的風險。未來，金融市場場景、環境和監管的信息化模擬體系需要更大、更復雜和更具針對性的系統，將特定領域或層面的監管沙盒衍化為更具有宏觀層面的“金融風洞”試驗。

2.監管科技。金融科技給金融監管體系帶來的巨大挑戰促進了監管科技的興起。監管科技是能夠有效解決監管和合規性要求的新技術，主要包括機器學習、人工智能、分布式賬本、生物識別技術、數字加密以及云計算等。監管當局使用監管科技主要需要考慮兩個問題：一是如何利用監管科技執行微觀監管、貨幣政策以及宏觀審慎政策；二是如何運用監管科技強化對金融空間的認識，并確定新的監管規則與舉措，從而提高監管的有效性。

完善金融科技監管的建議

1.構建金融科技監管體系。一個具有針對性的金融科技監管體系，需要包括以下幾個重要內容：第一，監管當局需進一步促進金融科技監管規則和工具的發展，建立具有針對性和有效性的金融科技監管基礎設施、基本原則、微觀指標和監管工具等；第二，加強監管機構與市場間的知識共享和溝通，特別是強化金融科技的典型技術及其與金融體系的融合，以及對金融監管體系的影響；第三，在現有分業監管格局下加強金融監管協調，特別是金融監管機構與非金融監管機構的協調；第四，完善金融科技行業的風險監測、預警與處置機制，構建相應的微觀指標，并建立相應的風險監測機制，比如人工智能服務客戶數、人工智能業務規模及其占比等。

2.改革金融科技監管組織架構。金融科技的興起及未來發展可能實質性倒逼監管改革、促進組織機構創新、完善金融監管體制。金融科技的發展凸顯了中國金融領域跨界經營和綜合經營的發展趨勢，這呼喚相對更加統一的金融監管架構，最為理想的方式是在金融監管委員會下設立金融科技創新中心，重點完善金融科技的創新與監管，并協調“一行三會”等部委對金融科技的監管。在金融科技創新中心，可以考慮創新金融監管新范式，特別是引入監管沙盒。金融科技監管還需要建立一個國家級的金融數據調查、統計和分析體系，金融基礎設施以及信息系統。

3.建立健全金融科技的監管沙盒計劃。中國具備了金融科技監管沙盒的基本實施條件。監管沙盒機制與現行監管機制是相融的，能夠解決現有監管機制所解決不了的問題，比如混業經營與分業監管的制度錯配。監管沙盒是局部試點、先行先試而非全面打破，與傳統監管的邏輯思路不謀而合。

建立健全監管沙盒的實施計劃。一是確認監管沙盒的責任主體，國內最為合適的責任主體應該是中國人民銀行，同時，與金融科技發展相關的部委應該在監管沙盒的主體群之中。二是制訂監管沙盒的詳細計劃，將監管流程透明化、標準化。三是完善金融科技監管沙盒的微觀標準，甚至可以采用負面清單模式來促進金融科技企業的創新發展。四是設立監管客體的標準，基于金融科技的金融屬性和科技屬性雙重標準來遴選可能具有系統重要性的金融科技企業，并將其納入監管沙盒計劃之中。五是設立監管沙盒的存量和增量處置安排。對于存量機構而言，通過設立標準將部分重要機構納入其中，對于新增的金融科技機構則采取審批與準入結合的方式，一旦審批成功就自動進入監管沙盒體系之中。六是吸收借鑒監管沙盒的限制性授權、監管豁免、免強制執行函等新興監管措施，以監管創新促進金融創新，同時又為風險及其應對留有制度空間。

4.強化監管科技發展，提升監管能力。一是明確金融科技的監管職責，強化監管科技應對金融科技所引致的潛在金融和技術風險，大力提升監管科技在金融科技中的應用。不管是否針對金融科技，未來與監管體系相關的科技亟待深化，監管部門技術化應成為中國金融監管體系改革和建設的一個重點。二是建立監管科技專業團隊，借助信息科技部門力量，提高金融監管者的信息科技知識水平，并內化為監管體系以及監管微觀標準。三是協調相關法律法規，對于有限授權、豁免操作、豁免中的權責以及技術支撐，應尋求相關的法律法規支撐，或是建立新的制度或體制基礎。四是積極參與國際金融監管合作，共同防范金融科技跨界、跨境傳染的風險，共同制定金融科技監管及監管科技應用的微觀標準和技術指南。

5.構建金融科技監管長效機制。金融科技對未來金融體系以及金融監管框架的影響存在較多的未知性和不確定性，需要構建一個具有長期、動態視角的金融科技監管長效機制。一是完善金融科技監管的基礎設施，比如建立與金融科技相關金融業務的信息系統、監測體系以及完善相關的法律制度。二是逐步改革完善金融科技監管機制，緩釋金融科技導致的跨界經營、混業經營與分業監管的制度性錯配程度，不斷完善金融科技監管的治理體系。三是進一步完善金融監管體系的機構改革和組織架構，完善目前基于機構的監管范式，以功能監管作為支撐，構建金融監管新機構體系。endprint