地方債風險辨析

許生+申現杰

防控地方政府舉債融資風險關鍵在于以適當方式確立和控制一定時期地方政府提供準公共品的總體規模，而不在于準公共品的具體生產方式。

地方政府舉債融資一般出于為社會提供準公共品的支出需要，具有某種正當性和必要性；債務融資風險主要來源于公共品的適度規模難以確定，以及政府往往具有過量提供公共品的傾向和偏好。公共產品的供給一般涉及產品的提供和產品的生產兩大方面，前者指由誰承擔支出責任，后者指由誰負責具體生產。防控地方政府舉債融資風險關鍵在于以適當方式確立和控制一定時期地方政府提供準公共品的總體規模，而不在于準公共品的具體生產方式究竟是政府購買服務、PPP還是政府引導基金等。從根本上說，只有徹底厘清政府究竟應當對哪些公共產品負有支出責任，以及對既定公共產品所負有支出責任的大小等問題，才能從源頭上控制好政府的舉債融資問題。《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號，簡稱“87號文”）將政府購買服務方式作為地方政府舉債融資的主要風險點而全面禁止，顯然是混淆了公共產品的提供和公共產品的生產兩類不同性質的問題，引發了地方政府和市場主體的恐慌，對當前經濟增長造成了一定程度的負面影響。有效防控地方政府舉債融資風險，必須科學制定并實施政府中長期資本投融資規劃，建立與之相匹配、獨立運行的政府資本預算，改革調整部門職能，全面構建以政府資本投融資規劃為核心的風險防控體系。

地方政府在準公共產品提供方面舉債融資難以回避

在“搭便車”心理驅使下，消費者并不愿意通過市場購買的方式來顯示其偏好，因而公共產品的最佳規模基本難以確定。特別是對于類似城市公共服務和公共基礎設施等準公共產品，對其需求客觀上存在不斷擴大的內在壓力，而一定時期財政資源的有限性，自然使公共產品的融資問題成為各級政府不得不面對的共性問題。對于準公共產品，世界各國一般采用公共供給和市場供給相結合的混合供給模式。公共供給在資金提供方面本質上等同于對公共產品給予數額大小不等的財政補貼。這就是為什么地方政府的舉債融資往往要與政府財政相掛鉤的基本原因。

地方政府舉債融資屬于資本預算

按照預算法，地方舉債只能用于資本性支出，而不能用于經常性支出，這就決定了各級地方政府的舉債融資在本質上屬于資本預算范疇。不同于經常預算主要涉及消費性支出，資本預算則要對投入到社會再生產領域的資本項目進行收支規劃。它更著眼于政府對日后服務能力的投資，一般涉及期限都比較長。特別是在制定長期計劃時，資本預算能夠對長期公共投資進行較為有效的管理。

長期以來，主管部門一直按照經常預算的管理辦法對資本性支出進行管理，導致對地方政府的舉債管理與其實際預算屬性嚴重不匹配。資本預算要求以特定的預算收入來源保證特定的資本項目支出，并使兩者呈現穩定的對應關系。但是根據預算法、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（“43號文”）和《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（“50號文”）等相關規定，規模受到嚴格限制的地方政府債券發行收入幾近是地方政府資本預算的唯一合法來源，并按照年度預算形式層層報中央批準。這種把長期的資本性預算支出按照年度的經常性預算支出進行管理的方法，不僅不利于地方長期規劃資本建設項目，也不利于這些項目在支出和收入方面形成穩定的可預期的對應關系，導致地方建設項目短期化、碎片化、不穩定和難預期。

譬如，按照“87號文”相關規定，政府購買服務期限被嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內，任何超過3年的資本預算項目都被排除在外，嚴重束縛了地方政府因地制宜供給準公共品的手腳。

不具風險屬性的政府購買服務不應成為限制對象

目前，相關文件中重點強調的政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務以及政府引導基金等，盡管政府直接參與生產的程度不同，其實質屬于準公共產品供給的具體生產方式，而并非產品供給的財政支出責任。它們不直接涉及政府融資問題，也就不具有所謂的風險屬性。因此政府購買服務本身并不具有風險屬性，也并非政府債務風險的來源。

對于目前地方政府購買服務中所出現的融資行為，大多符合近年來的一系列文件規定。只要地方現有財力或者通過舉債融資能夠籌集到相應資金，并能做好相應預算收支安排，原則上地方政府有權利用包括購買服務在內的生產方式來實現準公共品的供給。地方政府舉債融資的風險根源于準公共品適度規模的確定，而不在于規模確定后的具體生產形式。“87號文”基于防范和化解財政金融風險目的，將作為準公共品具體生產方式之一的具有廣泛意義的“政府購買服務”，簡單等同于《政府采購法》中狹義的“政府采購服務”，并禁止鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設等列入購買服務項目，這就徹底否定了“政府購買服務”方式在這些建設項目上的適用性。但是，同樣作為基礎設施建設項目，棚戶區改造、易地扶貧搬遷等領域中的該類項目則不受限制。這就造成“政府購買服務”的應用領域明顯不一致，這不僅在理論上是矛盾的，在實踐中也會導致地方政府無所適從，容易引發投資停滯與經濟下行，使政府信譽遭受損失。

客觀認識地方政府舉債融資風險問題的實質

對準公共品適度規模實施法治化、制度化的公共決策是有效控制地方政府舉債融資風險的關鍵。在地方政府多為吃飯財政、難有更多財力投入建設的現實狀況下，地方政府舉債融資規模取決于一定時期內，地方政府在基本公共服務和基礎設施建設領域所要準備提供的準公共品的數量和水平。既定財力下準公共品提供規模越大，舉債需求就越大，融資潛在風險也就越突出。科學制定并實施權力機關有效監督下的地方政府資本性項目建設規劃，明確界定哪些項目可建、何時建、如何建、建設周期，以及預算總規模、資金來源、融資渠道、還本付息方式等，科學利用項目建設規劃加強對地方政府舉債融資的有效監管，將大幅降低融資的潛在風險。endprint

構建以政府資本投融資規劃為核心的風險防控體系

1.科學制定并實施政府中長期資本投融資規劃。借鑒國際經驗，建立健全政府投融資制度，制定并實施政府中長期資本投融資規劃，依法將各級地方政府舉債融資納入中長期規劃管理。特別是日本政府所實施的財政投融資制度對中國更具借鑒意義。日本政府每年在編制預算的同時編制《財政投融資計劃》，系統而又有計劃地運用和管理中央政府投融資資金。財政投融資的投入規模和具體投向由政府決定，而不由市場決定。要加強國家戰略對政府中長期資本投融資規劃的指導和引導，將國家戰略總體要求科學內嵌于投融資規劃，強化中長期投融資規劃與國民經濟和社會發展綜合規劃、各有關專業規劃、中期財政規劃等的銜接與配套，并按要求在編制年度預算的同時要求各級政府同步編制年度投融資計劃，使中長期資本投融資規劃逐年不斷落實、持續滾動發展。

2.改革一般預算管理制度，建立與中長期資本投融資規劃相匹配的政府資本預算。改革現行一般公共預算中既編制經常支出預算又編制資本支出預算的混合編制方法，將資本預算逐步從一般預算中剝離出來，建立獨立運行的政府資本預算，將其作為政府中長期資本投融資規劃的年度收支計劃，以年度資本預算反映和控制地方政府舉債融資風險水平。同時要充實預算反映內容，將國民經濟發展規劃和有關專業規劃重點項目支出、財政中期規劃項目支出等納入5年滾動資本性支出計劃，在此基礎上編制年度資本預算報告，實現政府中長期投融資規劃在年度資本預算報告中滾動反映。

3.全面發揮財政投資與政府舉債融資的綜合效能。統籌協調財政預算內投資支出與政府投融資支出，將兩類支出的資金來源（部分一般預算收入和舉債融資收入）統籌融入年度資本預算，作為資本項目支出的共同資金來源，按照準公共品供給項目的基本屬性匹配到相應項目的預算收入，有效降低財政風險。要建立和規范地方政府債券發行市場，按照預算法等規定，鼓勵地方嚴格履行相關程序，積極發行地方政府債券；同時，不斷創新財政預算內投資資金來源使用方式，暢通資本預算多元化資金來源渠道，努力提升財政投資與舉債融資的綜合經濟效能。

4.改革調整政府職能，強化部門監督制約。在制定并實施政府中長期資本投融資規劃方面，建議由國家發改委依據國家發展戰略和有關綜合及專業規劃，編制國家中長期資本投融資規劃，以便總體統攬政府投融資；財政部門作為投融資規劃的執行部門之一，重點負責編制資本預算，落實資本項目支出與撥款，審查批復各地債券融資規模，保障資本預算年度之間滾動平衡；強化發改委、財政、審計、監察等相關部門的協調與監督，加強人大立法及審批程序監督，對政府投融資、資本預決算、地方政府債務等構建全方位監督網絡，有效防控地方政府舉債融資風險，促進地方政府依法履行公共品供給服務職能。endprint