棚戶區(qū)改造專項貸款資金內(nèi)部控制探究
——以T市為例

（南京審計大學(xué)會計學(xué)院江蘇南京211815）

一、引言

2012年，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》，并于2014年起全面執(zhí)行。為了進一步推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用等工作，2017年1月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度 （試行）》，并自2017年3月1日起施行。這一制度的頒布實施不僅能夠促使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息更加公開、透明，而且可以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、使用等事項。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范到內(nèi)部控制報告管理制度等一系列法規(guī)的頒布，可以看出國家有關(guān)部門對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)越來越重視。對于行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制在規(guī)范業(yè)務(wù)行為、強化風(fēng)險管理、保障資金資產(chǎn)安全等方面發(fā)揮著重大作用，同時在規(guī)范行政事業(yè)單位使用專項貸款資金方面也具有十分重要的指導(dǎo)作用。

棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、提升困難家庭住房條件而推出的重要舉措。當(dāng)前棚戶區(qū)改造存在供地不足、征地拆遷難度大、項目質(zhì)量不高、項目資金難以落實等問題。本文以T市為例，深入分析了其棚戶區(qū)改造專項貸款資金的管理現(xiàn)狀，進一步提出優(yōu)化專項貸款資金內(nèi)部控制制度，從而規(guī)范專項貸款資金的使用，提高資金專用性，有效防范貸款舞弊行為的發(fā)生。

二、棚戶區(qū)改造專項貸款資金相關(guān)研究

隨著棚戶區(qū)改造政策的推出，國內(nèi)學(xué)者紛紛針對棚戶區(qū)改造做了大量研究，可以歸納概括為以下幾方面：第一，棚戶區(qū)改造模式的研究，主要是針對不同情況下應(yīng)選擇何種棚戶區(qū)改造模式的探究。每個項目都有其特殊性，應(yīng)根據(jù)其所在地區(qū)的政策，選擇適合的改造模式。陳杰（2010）在針對棚戶區(qū)改造融資模式的研究中指出，棚戶區(qū)改造不僅可以通過地方財政撥款、土地使用權(quán)有償出讓等方式來籌資，還可以采用金融機構(gòu)借款和BOT模式。第二，探究政府在棚戶區(qū)改造中發(fā)揮的作用，主要說明政府應(yīng)在棚戶區(qū)改造中起主導(dǎo)作用。鄭文靖（2011）指出政府在棚戶區(qū)改造這一惠民工程中應(yīng)組織和投入大量的人、財和物來支持這一政策，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，全面考慮不同利益群體的訴求。第三，針對棚戶區(qū)改造具體問題的分析探討，并提出相應(yīng)的解決對策與建議。如針對棚戶區(qū)居民的安置問題，有學(xué)者提出應(yīng)根據(jù)不同的需求，制定多樣化的安置方案，充分考慮不同群體的利益需求。

目前，實務(wù)界對棚戶區(qū)改造專項貸款資金的研究相對較少。鄭勁峰（2016）指出棚戶區(qū)改造專項貸款資金往往由于管理不到位，從而出現(xiàn)資金違規(guī)使用或挪用等舞弊行為，導(dǎo)致項目后續(xù)資金融資困難。馮從敢（2016）分析了目前棚戶區(qū)改造貸款的業(yè)務(wù)模式、還款來源現(xiàn)狀、變化趨勢并進行預(yù)測，繼而提出加強貸后監(jiān)管、防范統(tǒng)貸風(fēng)險的思路和建議。閔義（2015）指出棚戶區(qū)改造項目中存在著拆遷難、找錢難、用錢難等難點。鄭之杰（2014）指出做好棚戶區(qū)改造工程的成本核算、資金管理等是保障房成功建設(shè)的重要保障。

棚戶區(qū)改造是重大惠民工程，它在改善群眾居住條件、完善城市功能、促進經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮著重要作用。為了確保棚戶區(qū)改造工程的順利實施、全面落實惠民政策、保證資金安全、加強資金管理，建設(shè)棚戶區(qū)改造專項貸款資金內(nèi)部控制體系就顯得尤為重要。

三、建設(shè)棚戶區(qū)改造專項貸款資金內(nèi)部控制制度的目標(biāo)和風(fēng)險

棚戶區(qū)改造項目資金需求量大，目前確定的資金來源以各級財政補貼和銀行長期貸款為主。由于棚戶區(qū)改造貸款具有金額大、期限長、覆蓋面廣、監(jiān)管困難等特點，在棚戶區(qū)改造項目實際開發(fā)過程中會出現(xiàn)專項貸款資金被非法挪用、非法套取、專項貸款資金的使用存在冗余現(xiàn)象等風(fēng)險。專項貸款資金內(nèi)部控制制度建設(shè)是為了確保專項貸款資金的使用安全、提高資金利用效率、確保資金核算真實、準(zhǔn)確、完整等。具體目標(biāo)和風(fēng)險見右表。

四、以T市為例建設(shè)棚戶區(qū)改造專項貸款資金內(nèi)部控制制度

一直以來，T市政府為改善本市中低收入家庭居住條件、改善地區(qū)環(huán)境、加快推動地方民生工程建設(shè)、提高城市發(fā)展質(zhì)量，積極響應(yīng)黨中央號召，抓住政策發(fā)展機遇，棚戶區(qū)改造工作進行得如火如荼。目前，T市棚戶區(qū)改造專項貸款資金主要來自于國家開發(fā)銀行，國開行通過市保障房公司（平臺公司）統(tǒng)一發(fā)放專項政策性貸款資金。專項貸款資金按照以下原則實施管理：平臺公司統(tǒng)貸統(tǒng)還，借款主體與用款主體分離，借款主體與償還主體一致，專項貸款資金只能用于棚戶區(qū)改造項目建設(shè)，專項貸款資金封閉管理、聯(lián)合監(jiān)督。T市按照以下管理職責(zé)對棚戶區(qū)改造專項貸款資金進行管理：市政府成立棚戶區(qū)改造專項貸款資金運行管理領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），該領(lǐng)導(dǎo)小組是專項貸款資金運行與管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；市住建局是棚戶區(qū)改造工作的行業(yè)主管部門，統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度計劃；市財政局承擔(dān)著棚戶區(qū)改造資金的協(xié)調(diào)工作，并負(fù)責(zé)專項貸款資金償還的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查工作；市審計局對工程建設(shè)和專項貸款資金的使用情況實施跟蹤審計，確保資金使用的合理、合法；各鎮(zhèn)（區(qū)）政府是棚戶區(qū)改造項目的責(zé)任主體，對轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)改造項目建設(shè)的各環(huán)節(jié)承擔(dān)第一責(zé)任；由各鎮(zhèn)（區(qū)）政府指定的具有建設(shè)資質(zhì)的國有企業(yè)（簡稱項目公司）是項目的實施主體，負(fù)責(zé)項目建設(shè)的具體事項；市保障房公司（又稱平臺公司）是政府指定的全市棚戶區(qū)改造專項貸款資金統(tǒng)一的借款主體，負(fù)責(zé)與專項貸款資金相關(guān)的具體工作。各部門的具體管理職責(zé)見下圖。

（一）貸款申報與審批

向銀行申請專項貸款資金的項目應(yīng)符合相關(guān)要求，并由各鎮(zhèn)（區(qū)）政府提交貸款申請。對各鎮(zhèn)（區(qū)）政府申請的棚戶區(qū)改造專項貸款資金應(yīng)由各級主管部門審核后上報市領(lǐng)導(dǎo)小組審批。平臺公司根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)小組的審批意見向銀行申請貸款，溝通協(xié)調(diào)授信事宜，并簽訂《項目貸款協(xié)議》。

（二）專項貸款資金使用計劃的編制、申報與審批

棚戶區(qū)改造專項貸款資金內(nèi)部控制制度建設(shè)的目標(biāo)和風(fēng)險

T市棚戶區(qū)改造專項貸款資金管理職責(zé)圖

專項貸款資金到達平臺公司后，由市政府與各鎮(zhèn)（區(qū)）政府簽署《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》，該協(xié)議是為了將平臺公司申請的銀行貸款轉(zhuǎn)貸給項目公司，在協(xié)議中應(yīng)明確貸款資金的領(lǐng)取、使用、歸還等具體事宜。項目公司根據(jù)協(xié)議，在收到撥入的銀行專項貸款資金后必須實行計劃管理，資金撥入到賬后，需在一定期限內(nèi)編制詳細(xì)的資金使用計劃，經(jīng)公司總經(jīng)理簽字確認(rèn)后報上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)審批，并將結(jié)果向平臺公司備案。在后期項目實施過程中如若項目公司對項目資金使用計劃存在調(diào)整事宜，需按照上述審批權(quán)限審批、報備。

（三）專項貸款資金賬戶管理及使用

專項貸款資金賬戶需進行 “封閉管理”，資金使用需遵循“專款專用”原則，項目公司獲得貸款后，應(yīng)加強對專項貸款資金的使用管理，提高資金的使用效益。項目公司根據(jù)項目進展情況，及時向平臺公司和貸款銀行提交專項貸款資金撥付申請并提供項目建設(shè)相關(guān)資料。項目實施主體報送的材料應(yīng)包括：施工、采購合同、監(jiān)理中期支付證書、中標(biāo)通知書、相關(guān)發(fā)票、審計報告等可以顯示工程進度和資金使用情況的資料。各級管理責(zé)任主體依次對專項貸款資金撥付申請進行復(fù)核、審批，確保資金撥付申請的合規(guī)、合法。

項目公司財務(wù)部門應(yīng)對各部門申請使用專項貸款資金進行嚴(yán)格把控。對于計劃內(nèi)的資金使用申請，項目公司應(yīng)按內(nèi)部權(quán)限審批支付。對于計劃外的資金使用申請，項目公司應(yīng)按各級管理主體依次上報審批。項目公司財務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格按照資金計劃、專項資金管理規(guī)定等對專項貸款資金進行稽核，并定期向平臺公司上報專項貸款資金的使用情況、存量資金剩余額度、已用資金與工程進度的匹配度以及明確資金流向、用途等情況。在專項貸款資金賬戶管理及使用過程中，平臺公司負(fù)有不定期對專項貸款資金的使用情況進行監(jiān)督、核查的職責(zé)。

（四）專項貸款資金的償還

平臺公司需按照《項目貸款協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定，在還本付息日前，將本期需還本付息的情況以書面報告的形式告知項目公司。項目公司在得到還款付息通知后，應(yīng)積極籌措還本付息的資金，并在規(guī)定日期前，將本期的還本付息資金存入平臺公司的還款專戶。在項目公司不能及時籌措到還款資金時，各鎮(zhèn)（區(qū)）財政部門有責(zé)任及時籌措還貸資金，如若各鎮(zhèn)（區(qū)）財政部門不能及時籌措還貸資金，市財政局有權(quán)以結(jié)算的方式扣收各鎮(zhèn)（區(qū)）的還貸資金。棚戶區(qū)改造專項貸款資金償還的連帶責(zé)任，確保了專項貸款資金能夠及時、充分償還，降低了專項貸款資金內(nèi)部控制的財務(wù)風(fēng)險。

（五）專項貸款資金的監(jiān)督管理

專項貸款資金應(yīng)按照專款專用、分賬核算的原則進行監(jiān)督管理，并根據(jù)建設(shè)項目制定貸款用途，不得將專項貸款資金截留、擠占、挪作他用等。市審計局應(yīng)及時對項目建設(shè)和專項貸款資金的使用情況進行跟蹤審計，確保專項貸款資金使用的合理、合法。項目公司應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用專項貸款資金，防范舞弊行為的發(fā)生。平臺公司負(fù)有對專項貸款資金的專用性進行檢查、監(jiān)督的職責(zé)。平臺公司應(yīng)定期根據(jù)有關(guān)規(guī)定檢查專項貸款資金的劃撥與使用情況，發(fā)現(xiàn)問題及時與有關(guān)部門溝通匯報，經(jīng)上級部門審批后，視具體情況有權(quán)提前收回貸款本息，并不再安排后期專項貸款資金。同時，市財政局可以使用財政手段輔助平臺公司提前回收貸款本息。簡言之，對于專項貸款資金違規(guī)申請、管理、使用等情況，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，對相關(guān)單位及責(zé)任人進行追責(zé)、懲處。

棚戶區(qū)改造專項貸款資金通過以上各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，可以明確各部門的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范專項貸款資金的使用，提高資金專用性，防范舞弊行為，并確保符合銀行專項貸款資金的管理規(guī)定以及平臺公司、項目公司的內(nèi)部規(guī)章制度。

五、結(jié)論

本文以T市棚戶區(qū)改造專項貸款資金內(nèi)部控制為例，深入分析了T市棚戶區(qū)改造專項貸款資金的來源、管理原則等現(xiàn)狀，優(yōu)化其管理權(quán)限、申報與審批、使用計劃的編制、賬戶管理及使用、償還、監(jiān)督管理等幾個方面，可以提高專項貸款資金的經(jīng)營管理水平和防范風(fēng)險的能力，有效防范舞弊行為的發(fā)生。