礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的企業(yè)環(huán)保義務(wù)相關(guān)思考

郭琳琳++王凌云

【摘要】：隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，礦產(chǎn)資源需求量日益加大，礦業(yè)開發(fā)強度不斷提高，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞也越來越嚴重。保護生態(tài)環(huán)境不僅僅是政府的事，作為企業(yè)而言也應(yīng)當擔負相應(yīng)的社會責任，因而礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)應(yīng)當承擔相應(yīng)的環(huán)境保護義務(wù)。

【關(guān)鍵詞】：礦產(chǎn)資源開發(fā)；環(huán)境保護義務(wù)；企業(yè)

1、現(xiàn)行制度規(guī)范對礦業(yè)企業(yè)環(huán)境保護義務(wù)的要求

法律、行政法規(guī)及規(guī)范性文件涉及環(huán)境保護義務(wù)相關(guān)的條文較多，根據(jù)法律位階效力，應(yīng)首先從法律中找尋依據(jù)。

1.1按照政府授權(quán)的權(quán)限范圍勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的義務(wù)

企業(yè)有義務(wù)根據(jù)政府授權(quán)的權(quán)限范圍勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源，對環(huán)境造成的影響不得超越許可范圍。《礦產(chǎn)資源法》第四十條規(guī)定：“超越批準的礦區(qū)范圍采礦的，責令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款……”顯見，核定礦區(qū)范圍的直接目的是限制企業(yè)對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的范圍，間接目的是規(guī)范企業(yè)對環(huán)境造成影響的范圍。實踐中，礦業(yè)企業(yè)須設(shè)立采礦權(quán)標識牌，表明開發(fā)礦產(chǎn)資源的范圍。

1.2礦山清潔生產(chǎn)的義務(wù)

《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。”《清潔生產(chǎn)促進法》第二十五條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源的勘查、開采，應(yīng)當采用有利于合理利用資源、保護環(huán)境和防止污染的勘查、開采方法和工藝技術(shù)，提高資源利用水平。”對此，企業(yè)要進一步加強清潔生產(chǎn)的推行力度，真正做到清潔生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)，減輕“三廢”副產(chǎn)品對礦山生態(tài)環(huán)境造成的影響。

1.3制定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和環(huán)境恢復(fù)治理方案的義務(wù)

根據(jù)《環(huán)境保護法》第三十條：“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護和恢復(fù)治理方案并予以實施。”可見，對環(huán)境的保護義務(wù)還體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中提前制定生態(tài)保護與恢復(fù)治理方案上。包括上報礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、生態(tài)保護與恢復(fù)治理方案并說明“三率”情況。

1.4合理使用土地并進行土地復(fù)墾的義務(wù)

《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)行為指引了方向，勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源應(yīng)當在規(guī)定許可的范圍內(nèi)合理使用土地。由于該條文屬強制性條款，可理解為法律主體必須遵守的規(guī)范，一旦違反應(yīng)當承擔法律責任，而這種責任也是義務(wù)性的。再如：《礦產(chǎn)資源法實施細則》第二十一條第一項：“對耕地造成損害的，……并負責恢復(fù)耕地的生產(chǎn)條件，及時歸還。”第二項：“對牧區(qū)草場造成損害的，按照前項規(guī)定逐年給以補償，并負責恢復(fù)草場植被，及時歸還；”其中“恢復(fù)草場植被”也是復(fù)墾土地、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的一種表現(xiàn)形式。

1.5礦山閉坑的義務(wù)

按照《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實施細則》規(guī)定的程序和要求，采礦權(quán)人應(yīng)當認真履行各項義務(wù)，編制并提交相關(guān)閉坑報告，匯編地質(zhì)、采礦、測量等相關(guān)圖紙和資料，完成法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)境保護、水土保持、勞動安全、土地復(fù)墾等相關(guān)工作，對礦產(chǎn)資源儲量的開采利用情況進行論證，確定礦產(chǎn)資源儲量是否枯竭或者保有儲量確實無法采出，并準確地標明不安全隱患的位置，避免給社會、經(jīng)濟和安全等方面造成不良后果。可見，閉坑是礦山勘查開發(fā)中必不可少的一環(huán)，同時也是環(huán)境保護的有力舉措。

1.6排除妨害的義務(wù)

企業(yè)在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中有發(fā)生妨害生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)正常運行行為的，企業(yè)應(yīng)當根據(jù)法律的規(guī)定采取相應(yīng)的措施阻止不利后果的發(fā)生。《礦產(chǎn)資源法實施細則》第二十二條：“……勘查作業(yè)不得阻礙或者損害航運、灌溉、防洪等活動或者設(shè)施，勘查作業(yè)結(jié)束后應(yīng)當采取措施，防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境。”說明礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)在勘查開發(fā)過程中對于生態(tài)環(huán)境而言，具有排除妨害的義務(wù)。

1.7安全生產(chǎn)、排除危險的義務(wù)

企業(yè)在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境造成了危險狀態(tài)后負責及時排除該危險狀態(tài)也有著明確的法律基礎(chǔ)。例如：《礦產(chǎn)資源法》第二十六條規(guī)定：“普查、勘探易損壞的特種非金屬礦產(chǎn)、流體礦產(chǎn)、易燃易爆易溶礦產(chǎn)和含有放射性元素的礦產(chǎn)，必須采用省級以上人民政府有關(guān)主管部門規(guī)定的普查、勘探方法，并有必要的技術(shù)裝備和安全措施。”該條文就是對安全生產(chǎn)、消除危險義務(wù)的一種間接描述。

2、法定環(huán)境保護義務(wù)的突出問題

2.1法定環(huán)境保護義務(wù)設(shè)定不足

目前我國關(guān)涉礦山環(huán)境管理及保護的法律、法規(guī)還不健全，在《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等法律中對礦山環(huán)境原則要求僅作一般規(guī)定，尚未形成針對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的專門立法，缺乏生態(tài)與環(huán)境方面的明確規(guī)定，不適應(yīng)環(huán)境保護與資源開發(fā)關(guān)系調(diào)整的生態(tài)文明建設(shè)要求，無法使環(huán)境保護義務(wù)落到實處，違者也難以追究。

2.2法定環(huán)境保護義務(wù)的行政監(jiān)管機制不足

配套法規(guī)不健全，管理體制不順已是當前礦山環(huán)境恢復(fù)與治理過程中的突出問題，礦區(qū)生態(tài)保護問題貌似多部法律管理，可部門法律又偏重行業(yè)管理，時常出現(xiàn)“多龍治水”，政出多門，部門間或部門內(nèi)相互推諉扯皮，結(jié)果誰都沒有管好。目前礦山環(huán)境恢復(fù)治理涉及生態(tài)重建、環(huán)境保護、土地利用等眾多領(lǐng)域，發(fā)改、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利等部門均有對礦山地質(zhì)環(huán)境、礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理管理職能，且按各自的體系進行恢復(fù)治理工作，存在責權(quán)利不統(tǒng)一，條塊分割、交叉管理等現(xiàn)象嚴重，致使在礦山環(huán)境管理上各行其是、相互掣肘，礦山治理效果大打折扣，且各部門擁有各類涉及礦山環(huán)境恢復(fù)治理方向的資金，卻缺乏成熟、可操作性強的資金管理和使用辦法，致使資金使用效果不佳。

2.3法定環(huán)境保護義務(wù)實現(xiàn)的市場化手段不足

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，礦山環(huán)境保護單純依靠政府調(diào)控支撐、缺乏充足的市場化參與，顯然不太合時宜。目前我國礦山環(huán)境保護義務(wù)實現(xiàn)的市場化手段不足，突出表現(xiàn)為通過利用市場經(jīng)濟手段，合理引導(dǎo)并充分調(diào)動社會資源向環(huán)境保護領(lǐng)域流動的能力較弱，礦山環(huán)境保護與治理的資金投入缺少多元化的投資渠道，無法充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，影響環(huán)境保護義務(wù)的實現(xiàn)效果。此外，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)環(huán)境保護的公共參與機制不足，也是導(dǎo)致環(huán)境保護義務(wù)難以實現(xiàn)的原因之一。endprint

3、對策建議

3.1建立健全礦山環(huán)境保護的制度內(nèi)容

在具體落實礦山環(huán)境保護義務(wù)問題提供制度性建議時，既需要描述性功能，又需要規(guī)范性功能——不僅關(guān)注法律制度的解釋力，更需注重其規(guī)范力，由法律規(guī)則來指導(dǎo)義務(wù)主體的行為方式。

一是完善生態(tài)恢復(fù)治理保證金制度。依靠向企業(yè)征收生態(tài)恢復(fù)治理保證金來督促企業(yè)注重生態(tài)環(huán)境保護。關(guān)鍵要建立企業(yè)誠信檔案，以年度計算周期，對于得分高的誠信企業(yè)，下一年度可減收或者免收企業(yè)的生態(tài)治理保證金，以減輕企業(yè)的資金壓力，使企業(yè)能夠步入良性發(fā)展的快車道。對于誠信度較低的企業(yè)，要加收生態(tài)恢復(fù)治理保證金，倒逼不良企業(yè)退出市場。

二是完善生態(tài)保護補償制度。根據(jù)《環(huán)境保護法》第三十一條：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”但法律對于生態(tài)保護補償制度的具體內(nèi)容以及具體操作規(guī)范均未作規(guī)定，使得實踐中各地對于如何實施生態(tài)保護補償做法較為混亂。因此，要使礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)能夠依法、依規(guī)履行該項義務(wù)，立法應(yīng)當進一步規(guī)范生態(tài)保護補償?shù)木唧w標準和操作程序，使生態(tài)保護補償制度規(guī)范運行。

3.2完善礦山環(huán)境保護的行政監(jiān)管機制，加大政府監(jiān)管力度

按照“綜合平衡、集中資金、渠道不亂、統(tǒng)一標準，責任不變、各記其功”原則，搞好各相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合。發(fā)改、財政部門做任務(wù)、資金的匯總平衡、統(tǒng)籌安排，國土部門做好規(guī)劃編制、項目審查和技術(shù)指導(dǎo)，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等部門應(yīng)主動作為、積極配合國土部門，做好礦山環(huán)境和生態(tài)環(huán)境防治相應(yīng)工作。

加強強制執(zhí)行和處罰力度。例如，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)實施不定期突擊檢查，加大檢查的時間密度，在檢察過程中尤其注意企業(yè)具有隱蔽性的危險活動，一旦發(fā)現(xiàn)及時責令消除危險。再如，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有侵占公共環(huán)境和侵占農(nóng)村集體土地情形的，可以由政府部門責令其返還，如果企業(yè)拒不返還，在采取強制執(zhí)行措施的同時，應(yīng)限制或者暫停企業(yè)的生產(chǎn)行為。情節(jié)嚴重的，可以根據(jù)《刑法》的規(guī)定，追究相關(guān)人員的相應(yīng)刑事責任。對于污染嚴重的企業(yè)，政府主管部門可在環(huán)境稅、排污費等方面加大征收力度，如果礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)不主動履行修復(fù)環(huán)境義務(wù)，可依靠向企業(yè)征收的稅費來對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)。同時還要對企業(yè)勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的活動給予一定限制，例如限制生產(chǎn)。

3.3拓寬礦山環(huán)境治理多元化投資渠道，完善公眾參與機制

通過利用市場經(jīng)濟手段，合理引導(dǎo)、充分調(diào)動社會資源向環(huán)境保護領(lǐng)域流動，挖掘并拓寬礦山環(huán)境保護與治理的資金投入渠道，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。調(diào)動更廣泛的社會力量一同參與到礦山環(huán)保中來，完善公眾參與機制。可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺建立以村委會為成員的環(huán)境保護公眾參與平臺，由村委會向村民宣傳生態(tài)保護的相關(guān)知識，加強舉報的獎勵，發(fā)動群眾對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)的排污行為進行監(jiān)督，尤其是向公眾環(huán)境隨意傾倒廢渣、廢料和破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的行為要堅決給予檢舉揭發(fā)，使企業(yè)的環(huán)境違法行為無所遁形。

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作者簡介：郭琳琳（1989-），女，北京西城人，國土資源部咨詢研究中心研究實習(xí)員，法學(xué)碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟及政策法規(guī)研究工作。

2作者簡介：王凌云（1966-），女，北京東城人，國土資源部咨詢研究中心研究員，主要從事國土資源經(jīng)濟及政策法規(guī)研究工作。endprint