淺論我國耕地保護政策的完善

楊紹聞　李銅山

摘 要 我國的耕地保護，面臨著人均耕地數(shù)量少，耕地質(zhì)量水平不高，耕地存在污染和退化，后備耕地資源短缺，經(jīng)濟增長中伴有嚴重的耕地流失等嚴峻現(xiàn)實。我國的耕地保護政策，還存在耕地保護政策不夠具體，耕地保護政策執(zhí)行力度不夠強等問題。我國要完善耕地保護政策，就要積極采取健全耕地保護政策體系，加大對地方政府耕地保護的監(jiān)督等對策措施。

關(guān)鍵詞 耕地保護政策 耕地流失 動態(tài)平衡 機制

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

國情和農(nóng)情，決定了我國加強耕地保護具有剛性重要性，實行完善的耕地保護政策也勢在必行。也就是說，我國需要政府對耕地進行保護以及管理，而出臺相應(yīng)的政策是重要手段之一。

1我國耕地保護面臨的嚴峻現(xiàn)實

1.1人均耕地數(shù)量少

我國人均耕地遠遠低于世界人均耕地水平，人均不足1.4畝，僅為世界平均水平的40%。人均耕地高的11個省份主要分布在東北和西部地區(qū)；人均耕地偏少的省級行政單位有7個，其中包括北京、天津、上海。根據(jù)相關(guān)部門的土地資源詳查匯總數(shù)據(jù)，我國人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.053公頃警戒線的縣級行政單位有666個，占總數(shù)的23.7%；低于0.033公頃的有463個，占總數(shù)的16.5%。

1.2耕地質(zhì)量水平不高

全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區(qū)的占66%，分布在平原、盆地的僅占34%。長江流域及其以南地區(qū)的水資源豐富，占全國80%以上，但是耕地面積僅為全國耕地面積的38%；與之相對應(yīng)的淮河流域以及其北部地區(qū)，占有20%的全國水資源，卻擁有62%的全國耕地資源。因此，全國得到充足水資源灌溉的耕地僅占42%。我國耕地中的營養(yǎng)元素含量普遍偏低，加上自然災(zāi)害等原因，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田面積很少。目前，全國有一半的耕地存在著不同程度的環(huán)境惡化問題。

1.3耕地存在污染和退化

21世紀初我國工業(yè)化進程加快，尤其是重工業(yè)呈現(xiàn)出快速增長勢頭，發(fā)展成果顯著，但因此也有大量耕地受到工業(yè)三廢污染以及酸雨、長期施用化肥等影響，造成地力下降、水土流失、土壤鹽漬化等耕地不同程度的退化。我國干旱、半干旱地區(qū)的耕地接近一半都有一定程度的退化。全國3成左右耕地受到水土流失危害，耕地退化面積仍在增加。

1.4后備耕地資源短缺

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國后備耕地資源不足80萬公頃，即1200萬畝，并且區(qū)域分布不平衡，以西北干旱地區(qū)為主，占據(jù)接近全國后備耕地資源的4成；東北地區(qū)以及內(nèi)蒙古地區(qū)各占據(jù)2成；南方紅壤丘林山區(qū)占據(jù)1成；剩余1成分布較為零散，其中青藏高原占據(jù)剩下1成中的3成。由于本身后備耕地資源就存在質(zhì)量上的問題，因此在開發(fā)之后也非常容易引起水土流失、風蝕等土地退化和生態(tài)問題。

1.5經(jīng)濟増長中伴有嚴重的耕地流失

土地從一開始以農(nóng)業(yè)為主要用途，隨著經(jīng)濟和社會的大發(fā)展，土地的用途不斷呈現(xiàn)多元化，對土地的開發(fā)利用不斷深化，土地的主要功能作用也在發(fā)生改變。我國目前仍然處于工業(yè)化、城市化的發(fā)展階段，這一階段對于土地資源的消耗非常巨大，耕地資源流失也在相應(yīng)增大。

2我國耕地保護政策仍然存在的問題

2.1耕地保護政策不夠具體

2.1.1耕地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不合理

我國耕地產(chǎn)權(quán)設(shè)置的不合理，不僅是由于各權(quán)能分離造成的主體模糊，更在于它使政府對耕地進行管理和保護缺乏具體制度支持。為了國家經(jīng)濟的順利發(fā)展，國家在征地上確實需要擁有對耕地的處分權(quán)。然而法律并沒有明確清晰的指出國家擁有這項權(quán)能，眾多法律規(guī)定之間出現(xiàn)矛盾。

2.1.2耕地總量動態(tài)平衡政策不完善

耕地總量動態(tài)平衡政策中重量輕質(zhì)。由于我國后備耕地資源短缺，并且主要集中在西部和東北地區(qū)，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)想要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標已經(jīng)不太現(xiàn)實。另外由于歷史、經(jīng)濟等方面的原因，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)當中占用的耕地多數(shù)都是優(yōu)越、肥力好的耕地，即使在土地用途管制之下，地方政府也可以在土地利用總體規(guī)劃中把區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地劃入建設(shè)用地區(qū)，而在其他區(qū)域通過開墾新增耕地來實現(xiàn)總量平衡，顯然這種質(zhì)的差異難以通過量的平衡來彌補。

2.1.3耕地保護激勵約束機制不健全

耕地保護缺少有效的激勵約束機制，使得各級地方政府對于“出力不討好”的耕地保護沒有積極響應(yīng)，而是采取見效快的短期行為。地區(qū)之間形成了一種博弈關(guān)系，將保護耕地寄托在其他地區(qū)身上，將自身地區(qū)耕地轉(zhuǎn)化為其他用途獲取最大收益，然而這樣的結(jié)果一定是嚴重的。

2.2耕地保護政策執(zhí)行力度不夠強

近寫年來我國耕地減少的原因之一，便是由于地方政府違法批地用地引起的。然而，這些案件并沒有對于直接責任人進行嚴肅的法律規(guī)定處罰。這種執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，造成了地方政府認為違法成本較小，而收益大，在一定程度上助長了地方政府的違法之風。

3完善我國耕地保護政策的對策建議

3.1健全耕地保護政策體系

3.1.1建立耕地保護的產(chǎn)權(quán)機制

一要明晰集體土地產(chǎn)權(quán)。改革完善現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當遵循歸屬清晰、責任明確、保護嚴格三大要求，將農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)落到實處。二要合理產(chǎn)權(quán)最優(yōu)配置。應(yīng)當建立土地流轉(zhuǎn)機制，允許農(nóng)戶根據(jù)實際情況在規(guī)定的期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，通過有效的土地流轉(zhuǎn)機制促進農(nóng)用地的規(guī)模經(jīng)營。三要實行可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)制度。為實現(xiàn)具有發(fā)展權(quán)的土地資源的配置效率，可將發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)中獨立出來，并進行交易，政府通過發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和稅收制度，來調(diào)節(jié)具有發(fā)展權(quán)的農(nóng)地資源的配置。

3.1.2完善耕地總量動態(tài)平衡政策

一方面，加強農(nóng)地治理，提高耕地質(zhì)量。耕地保護是為了保持其農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。耕地總量動態(tài)平衡要實現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的雙重平衡。另一方面，注重因地制宜，合理耕地保護。應(yīng)當根據(jù)各省對耕地需求不同，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間實行耕地保護指標調(diào)劑機制，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。endprint

3.1.3建立生態(tài)環(huán)境補償機制

生態(tài)環(huán)境補償要求生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者對于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不良影響或者造成的破壞進行補償。政府應(yīng)當加強生態(tài)保護立法，為建立生態(tài)環(huán)境補償機制提供法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境補償機制有利于樹立全民生態(tài)意識，有利于提高耕地保護積極性。

3.1.4建立耕地保護經(jīng)濟激勵機制

建立耕地保護的經(jīng)濟激勵機制，一方面讓中央政府支付給地方政府耕地保護費，使地方政府在保護耕地中的收益不低于將耕地轉(zhuǎn)化為其他用途所取得的收益，同時不定期抽查耕地的數(shù)量和質(zhì)量，給予表現(xiàn)良好的獎勵，仍然違反耕地保護和使用政策的給予嚴厲處罰。另一方面要在農(nóng)民群體中建立獎勵制度，調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性。

3.2加大對地方政府耕地保護的監(jiān)督

3.2.1明確地方政府耕地保護責任制

在保護耕地中，各地地方政府應(yīng)當作為主要負責者。為此，必須落實各級地方政府耕地保護的責任制，嚴格按照相應(yīng)指標，明確地方各級政府保護耕地的目標和責任，獎優(yōu)罰劣。

3.2.2加強對地方政府耕地保護執(zhí)行監(jiān)督

中央政府作為全國土地管理者，應(yīng)當對地方政府的耕地保護執(zhí)行情況進行經(jīng)常性的、不定期嚴格的監(jiān)督檢查，增強土地執(zhí)法的權(quán)威性。

3.2.3提倡地方政府耕地保護社會監(jiān)督

對于規(guī)模較大的土地規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)用地項目等土地決策，應(yīng)當明確由該區(qū)域內(nèi)人民代表大會討論和批準，會議主要內(nèi)容也應(yīng)當通過電視等媒介進行轉(zhuǎn)播和公示，還可通過設(shè)置舉報信箱、電話、人民來信等與群眾交流的方式，收集意見，了解民情。要建立土地資源管理的年度審計制度，建立政府任期內(nèi)土地管理目標實現(xiàn)考核評審制度，提高社會公眾對土地資源管理的參與程度，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

基金項目：國家社科基金項目：中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的實踐模式創(chuàng)新及推進方略研究（14BJY127）。

參考文獻

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