強鎮擴權與權責匹配

王雪

摘 要 經近年來，“強鎮擴權”改革在浙江、安徽、山東等地相繼開展并取得了一定成效，其中以浙江省較為典型。本文在對浙江省“強鎮擴權”改革實踐進行分析的基礎上，就改革中所表現出來的政府權責匹配問題進行初步探究。由于行政集權體制的存在是導致鄉鎮政府權責體系的不均衡的根源，以及政府間縱向分權的固有弊端導致上下級政府權力博弈與權力失范，使得改革實踐中仍存在權力下放不對等、權責結構不穩定、權力下放與監管處于非均衡狀態等問題，這具體表現在權責邊界不明晰、權力難以真正下放以及缺乏監管與制約等方面，由此可見強鎮擴權改革并未取得理想效果。結合以上對改革實踐現狀進行的原因分析，就改革中仍存在的權責匹配問題作出相應對策思考與研究并得出幾點結論。

關鍵詞 經濟強鎮 強鎮擴權 權責匹配 縱向分權

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A

0前言

本文以浙江省“強鎮擴權”改革的實踐為切入點，從權責匹配的角度對改革中存在的問題進行成因分析與對策研究，以期對改革之后仍然存在的權責失衡問題的解決起到積極作用。通過對浙江省改革實踐的具體分析希望對此后改革的進一步發展與深化提供些許經驗：改革中要注重改革形式與手段的合法性、合理性，對改革中可能產生的問題做好防范。

1“強鎮擴權”改革動因分析

1.1經濟強鎮政府的職能定位模糊

我國現行的小城鎮政府管理體制實際上長期沿用鄉政府管理體制，在職能定位上，經濟強鎮與傳統鄉政府并沒有大的區別，主要包括計劃生育工作、維持穩定、征稅等方面。然而，隨著社會經濟的發展，在鄉鎮管理中出現了土地審批、財政稅收、基礎設施建設等諸多新問題，這些問題既不屬于傳統鄉政府職能范圍之內，也不屬于城市的管理范疇，這就使得經濟強鎮的職能定位出現空缺地帶。

1.2經濟強城鎮政府權能弱化

由于經濟強鎮產業繁榮，對外開放程度較高，因此也對強鎮政府的經濟社會管理能力與公共服務能力有更高的要求。但是在實際狀況中，經濟強鎮政府往往處于責大權小的困境。首先，強鎮政府擁有的經濟社會管理權限十分有限。在浙江省，許多經濟強鎮經濟實力強，但其政府具有的經濟社會管理權限十分有限，從而阻礙其經濟社會進一步發展。此外，經濟強鎮的財權事權也不相稱。

1.3經濟強鎮政府責任缺失

這主要表現在鎮規劃具有隨意性與無序性，在我國現行的行政管理體制中，由縣政府行使規劃審批權，而縣政府在規劃時習慣于將資源向縣城傾斜，而鄉鎮規劃與建設就交由鎮政府自行操作。在有限的資源以及領導者的能力限制下，小城鎮規劃建設中常會出現隨意制定、任意變更的現象，由此也造成了不良后果。在浙江省，許多經濟強鎮都存在重復建設、不科學建設等問題，不僅浪費了有限的資金與土地資源，也影響強鎮的進一步發展。

2浙江省“強鎮擴權”改革實踐現狀

2.1改革內容

2.1.1公共財政體制方面

具體來說，首先，按照財權事權相匹配的原則，合理劃分縣、鎮兩級的財權，理順二者之間的財力分配關系，地方留成資金向經濟強鎮傾斜。其次，建立專項資金，加大稅費支持力度。浙江省將于2010年起建立10億元的專項資金，專門用于支持經濟強鎮基礎設施、公共服務平臺、技術創新、社會事業的發展。

2.1.2社會經濟管理權限方面

根據“權責統一、依法下放、能放則放”的擴權原則，圍繞激發發展活力、方便群眾辦事、源頭執法治理等三大重點，向經濟強鎮下放部分社會管理權、綜合執行權、人事管理權等，重點強化經濟強鎮政府公共服務職能，包括規劃建設、教育文化、醫療衛生、計劃生育等方面。

2.2改革成效

2.2.1重構了權責關系

一方面，“強鎮擴權”改革賦予了經濟強鎮政府更多的行政權限。改革通過賦予經濟強鎮政府更多的社會經濟管理權限使“責大權小”的矛盾得到一定緩解。另一方面，改革也推動了強鎮政府行政職能轉變。通過委托授權，條塊關系得以理順，鎮政府權小責大能弱的問題得以有效緩解，因此有利于經濟強鎮政府更好地履行職能，行政能力及行政效率也得以提高，也有利于經濟強鎮政府職能定位不明晰，存在真空區域等問題的解決。

2.2.2激發了發展活力

通過進一步擴大經濟強鎮政府的社會經濟管理權限，使得鎮政府有能力提供更為良好的投資環境，從而有效地激發其經濟發展活力，這里以浙江紹興縣下轄的各鎮為例，改革前鄉鎮的工業項目審批權屬于縣政府，企業到縣政府班里手續十分繁瑣，擴權之后在鎮政府即可進行項目審批。其中楊汛橋鎮在改革后就有大企業總部遷回。此外，改革后經濟強鎮的經濟增速也能反映出改革帶來的發展活力。

3浙江省“強鎮擴權”改革中存在的問題

3.1權責下放不對等

“強鎮擴權”改革實質上是一次分權改革，分權改革中，縣政府作為主要決定一方，往往傾向于將更多的責任下沉到經濟強鎮，而權力的下放的過程則進展緩慢，由此導致權責分離，鎮政府在難以承受責任重擔時可能會采取短期性、消極性的防御行為，從而不利于可持續發展的實現。這可以說是分權改革中固有的弊端。

3.2權責結構不穩定

縣級政府作為權力輸出方，為了維護與權力與之而來的利益，因而并不具有強烈的放權沖動，相反，為了維護這種利益，在改革過程往往出現“先放權后收回，表里不一，放小抓大”等現象，由此導致實際應當下放給經濟強鎮的權力沒有下放，下放的權力又可能有名無實，尤其是存在爭議的權力及職能范圍，縣鎮兩級政府之間的利益博弈會造成中心鎮政府的權責結構不太穩定，極易發生變動。

3.3權力下放與監督處于不平衡狀態

3.3.1權力下放定位不明晰

在改革實踐中，許多地區權力下放并沒有充分的法律依據，往往根據改革通知就進行了權力授予與下放。例如，吳江區盛澤鎮就將中央編辦和省委省政府批準的改革通知作為“強鎮擴權”的依據。由此可見，權力合法性仍是目前改革中存在的重大問題，只有從立法上進行改革與修正才有解決問題的可能。endprint

3.3.2權力缺乏監管

行政分權不僅將行政權力下放給鎮政府，同時其固有弊端也帶來了“地方保護主義”的潛在風險，而基層政府潛在的利益動機也將弱化對其行政執法行為的監督。在浙江省的改革實踐中，權力下放過程中集中于試點鎮黨委，在人事管理上，經濟強鎮黨委書記明確為副縣（市）區級，這種人事制度安排不利于縣政府的職能部門對鎮政府進行有效的監督，也弱化了縣鎮兩級之間政府權力的制衡作用。另外，改革忽視了人大、司法系統其主要作用的橫向監督機制的建設，人大的角色定位也很模糊，這是導致權力監督處于非均衡狀態的一大原因。

4浙江省“強鎮擴權”改革發展問題的成因分析

4.1行政集權體制的存在

行政集權是我國行政體制的典型特征，它在誕生之初就是利弊結合的矛盾體。在這樣的體制下，上級對行政組織的大部分事務行使決定權，而下級則處于被動受控地位，只能無條件服從。從其本質來看，行政集權制度體現的就是分權與集權的關系，只有把握好二者的尺度，才有可能實現行政權力的最優配置。由此得知，鄉鎮作為最基層一級政府承擔著繁重而瑣碎的行政任務，而行政權力卻非常有限，主要是落實上級作出的決策，這就造成了最為嚴重的權責匹配失衡的問題。

4.2縱向分權的固有弊端

“強鎮擴權”改革主要采取自上而下的縱向分權模式。縱向分權是指中央與地方、上級與下級政府之間的職權劃分，也是從上而下分權的一種形式。由于我國的政治體制是單一制中央集權，因此在進行縱向分權時往往采取行政授權與委托授權的形式。“強鎮擴權”改革正是通過這種“自上而下”的方式將縣級政府的部分權力授予或者委托給經濟強鎮政府，使其獲得更多的社會經濟管理權限，使得原本屬于縣級政府的行政權力包括行政執法權、行政處罰權等被授予或者委托給經濟強鎮政府行使。

然而在改革過程中，經濟強鎮政府并不一定可以有效運作權力。這與“職責同構”這一現象的存在有關。在職責同構的體制設置下，下級機構與上級機構存在著明確的對應關系，但是不同層級政府之間的職責邊界卻并不清晰，因此，在權力下放過程中，一般通過機構的增加與減少來實現。這種制度會導致各級政府的職權有重疊之處，沒有對職權所對應的管轄內容進行合理劃分。

5浙江省“強鎮擴權”改革發展問題的對策研究

5.1合理擴權，應注重權責一致原則

“強鎮擴權”改革的初衷是為了解決經濟較為發達的強鎮所具有的行政管理權限無法滿足快速增長的公共服務需求這一矛盾。在上述分析中提到，浙江省很多經濟強鎮經濟發展勢頭強勁，卻囿于相應的財權、事權及人事管理權太小，而無法實現進一步的發展。因而在改革中適當地下放權力有助于緩解這一困境。但是，權力的轉移與配置必須以權責相一致為基本原則，否則容易造成權力膨脹而帶來的諸多弊端。

5.2突出重點，應做好權力對接工作

在“強鎮擴權”改革的實施過程中，要認真做好縣鎮兩級政府之間的權力縱橫對接工作。其一，要做好權力的上向對接。改革從根本上來說是要調整并理順縣鎮兩級政府之間的權力關系，要實現這一目標就要注意兩個問題，一是權力能否真正下放，二是下放的權力能否為強鎮用好，即是否具有一定的社會支撐以及物力人力的支持。“強鎮擴權”改革實施的難點正是在縣級政府一級職能部門，而并不在經濟強鎮。因此，理順縣鎮之間的權力關系，做好縣級權力往經濟強鎮的下放工作是改革的重點。其二，也要做好權力的下向對接。將權力下移與外移相結合，即將部分權力交給民眾與社會組織。在權力下放過程中，要注重保障基層民眾的權利，引導中心鎮政府處理好經濟發展與社會發展的關系，更加關注于民生的改善。其三，要注重平衡發展。改革中要注意縣鎮之間的關系，要盡量避免縣弱鎮強的模式，這是因為這種模式會導致縣依賴于強鎮生存，這樣對縣本身的生存與發展不利。

5.3強化服務，應遵循權責對等原則

首先，“強鎮擴權”改革要注意解決經濟強鎮面臨的更為深層次問題，再根據此進行適當彌補。不能一味的以經濟增長為導向，而只注重財政返還、審批等權力的下放，要要注重強鎮的可持續發展問題，避免以犧牲環境為代價盲目發展。其次，要強化經濟強鎮政府的服務職能。作為最基層的政府組織，鄉鎮政府應該將服務作為重要因素進行考量，將社會建設管理與強化服務職能相結合，把“強鎮擴權”改革作為提高經濟強鎮政府自我治理與自我服務能力的契機，建設服務型、責任型、法治型政府。最后，要強化責任。中心鎮政府也實現自身發展的同時，也要充分發輻射帶動作用，強化作為經濟“帶頭人”帶動整個縣域經濟發展的責任。

參考文獻

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