中國現行土地管理制度的反思與重構

黃正權

摘要：我國現行土地管理制度目前存在土地產權制度模糊、土地管理制度缺陷等問題，這直接導致社會與經濟發展出現矛盾，因此國家應采取措施對現行管理制度進行重構。本文就中國現行土地管理制度存在的問題進行討論，并對管理制度的重構進行分析。

關鍵詞：現行土地管理制度；反思；重構

引言

我國現行土地管理制度主要是對耕地進行有效的保護，并推進國有土地使用權制度改革，利用土地總規劃、土地利用年度計劃和國有土地有償讓出制度為依據進行實施規劃，但是就目前我國現行土地管理制度來看，在其運行過程中仍然存在很多問題，需要采取相關措施加以改進。

一、我國現行土地管理制度存在的問題

首先，我國現行土地管理制度在耕地保護方面存在問題，我國耕地面積正在逐年減少，并且減少的速度也在加快，2006-2020年《全國土地利用總體規劃綱要》中指出，在耕地產量提高的前提下保證耕地的數量不減少，該綱要是在1997-2010年綱要的基礎上重新制定的，目的就是為了保護不斷減少的土地資源，事實也證明我國的土地資源正在不斷的減少，但綱要的制定并沒有起到什么作用，這足以說明我國現行的土地管理制度存在問題，需要土地管理部門采取恰當的措施加以解決。其次，土地供應量嚴格控制的預期目標沒有實現，我國現行的土地管理制度想通過對建筑用地的嚴格控制來實現土地資源的合理配置，但是就目前的現狀來看結果并不理想，建筑用地不但沒有得到嚴格的控制，而且還出現多占少用，占而不用的現象。

目前好多政府辦公大樓都占有大量的建筑用地，出現占而不用的想象，這就造成我國國土資源的大量浪費，國土資源是一定的，好多建筑項目都需要用地，但還有好多像以上提到的情況一樣，占而不用，多占少用，這就導致土地資源一邊嚴重浪費，一邊嚴重短缺，甚至還有亂占濫用的現象發生。另外，高校也被批準劃撥土地，同樣存在多占少用甚至不用的現象，嚴重的浪費我國有限的土地資源。最后，在當前的土地管理制度下，公開的鄉村土地市場小時，導致農民自主開發權小時，使農村工業化城市化緩慢甚至受限，這就加大了城鄉經濟發展的差距，為此，好多農民進城尋找工作，造成城市工作壓力加大，房屋、交通緊張，從而影響社會的安定。還有農民被迫在違法的情況下，把土地租給小產權房和建筑用地。這不僅不利于土地管理，還會對城鄉經濟協調發展產生阻礙。

二、造成我國現行土地管理制度問題的原因

造成我國現行土地管理制度問題的首要原因就是中央政府對土地管理目標的設定存在矛盾，中央政府既想保證國家的糧食安全，又想加快推進工業化和城市化的進程，還想讓社會保持長久穩定，這些目標不是能夠同時完成的，但是國家并沒有對這些目標進行一個合理的排序，只是需要什么的時候就優先完成哪個，對土地資源的利用沒有合理明確的規劃，導致各目標之間發生矛盾沖突。比如，在金融危機的時候，國家會優先保證建設用地的需求，使我國的經濟快速發展，以避免受金融危機的影響；在百姓聚眾抗議的時候，國家會以調整房地產的征收標準為重點，防止發生動亂情況，維護社會的和平穩定。也就是說，國家會在不同的時期采取不同的土地管理措施，這種做法非常不利于土地資源的有效管理。雖然近年來一些地方政府采取一系列措施進行調節，但是這些目標之間的矛盾仍然沒有從根本上得到解決。

地方政府官員的利益沖突也是一大原因，在我國改革開放時期，國家將工作重心轉移到經濟建設上來，利用一切有利條件促進經濟發展。并采取地方官員政治競爭和晉升標準的改革等方法推動經濟發展，而地方政府想通過參加經濟、社會發展指標等獲得政治晉升的機會，所以，他們更傾向于推動地方的經濟政治以得到晉升的機會，這就需要大量的建設用地，政府官員會向外界購買建設用地的指標，甚至占用耕地，這也是耕地不斷減少的一個原因。而且耕地所獲得的財政收入并不多，國家也沒有明確的規定，政府如果沒有達到保護耕地任務時會有什么樣的懲罰措施，這就助漲了地方政府占用耕地的行為，耕地面積在這個過程中不僅得不到應有的保護，還會迅速減少，這樣下去的后果是很嚴重的，土地資源也可能因為不合理的利用而造成大量的浪費。

三、現行土地管理制度重構分析

首先，明確國有土地和集體土地的產權問題，使農民真正獲得耕地的使用權，這樣就能防止政府官員對耕地進行非法占用，改成建筑用地，造成土地資源的浪費。而且落實產權后，農民的干勁兒會更足，想盡方法提高產量，不僅有利于耕地資源的保護，國家的糧食問題也會得到相應解決。因此，國家一定要明確產權的問題，最大限度的保護耕地。其次，使國有土地和集體土地的法律地位平等化，在我國憲法中，國家土地和集體土地的所有權是具有相同法律地位的，但是在《土地管理法》中則不是這樣，因此，在重新修訂時一定要確保兩種土地所有權法律地位的平等，并在平等的基礎上，對使用人的權利進行統一，也就是說，只要土地的使用符合土地利用規劃，無論是用來耕作，還是用來建設，使用這兩種土地的人都有平等的權利。最后，對政府土地管理職能進行有效的轉變，利用適當性原則、必要性原則和相稱性原則等對土地資源進行有效的管理，提高土地資源的利用率，在推進工業化城市化的過程中保護耕地資源，使有限的土地資源創造無限的價值。

結語

面對我國現行土地管理制度中存在的問題，相關部門要進行反思，采取恰當的措施對管理制度進行重構，以確保土地資源的合理利用。加強耕地的保護，對建設用地進行合理的規劃和控制，避免土地資源的浪費，促使資源進行合理有效的配置。

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