房地產開發環保管理法律問題探析

摘 要 隨著改革開放以來我國房地產業的快速發展，當前房地產業出現了包括規劃重復、占地過多等浪費問題以及環評缺失、施工擾民等環保問題。針對于此，本文分析了房地產開發建設中的主要環保法律問題，探討了法律制度在房地產開發建設中的規范保護作用，并提出構建房地產環保管理法律制度體系的必要性及做法。

關鍵詞 房地產 開發 環保制度 建設污染

作者簡介：歐陽睿，浙江大學寧波理工學院法律與政治學院本科。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.024

一、我國房地產開發中的環保問題

（一）規劃中的環保問題

伴隨著中國房地產在改革開放的萌芽，在開放中發展較快的省份和城市已經出現了盲目發展的情況，建設的房地產項目超過需求，出現了大量的空置房。在新千年初期，全國各地更是相繼出現了興建城市綜合體、高層住宅、高爾夫度假村、風景名勝度假村、海景住宅等占地范圍廣、施工體量大的大型置業項目的熱潮 ，至此，規模大、綜合性、多功能的房地產項目逐漸在房地產開發市場中占據主流。僅在1992年，我國就批準了12個國家級的旅游度假區，每一個高質量的際度假區在劃分功能區時，無一例外都布局了較大面積的度假別墅區。但是這些大型豪華風景地產項目的去劃進度卻不盡人意，許多二三線城市出現了大量滯銷樓盤，“爛尾樓”，甚至引發了部分房地產開發商資金鏈斷裂，公司破產倒閉的項目。

這些大型地產項目在規劃時，正值我國房地產業的發展的初級階段。在這一階段我國房地產開發模式與經驗與國外相比，存在一定的差距，在房地產開發的設計規模控制、建筑成本控制等方面，缺乏理論支持和法律依據、發展模式也相對低端，在項目規劃、設計、建造等方面經驗非常少，導致超量開發、盲目開發，給房地產市場帶來了不利影響。而這些建設項目部分只能空置，也無疑產生了大量的土地，建材，綠化以及資金的浪費與消耗。而建設項目未完工的情況也對周邊的生態環境，空氣質量，居住環境產生了較嚴重的破壞。

（二） 施工中的環保問題

1.噪音污染

噪聲污染是施工中環保問題的主要來源。噪聲污染是指所產生的環境噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準，并干擾他人正常生活、工作和學習的現象。根據北京市環保局的統計，環境噪聲投訴的比例占到了全市環境污染投訴的一半以上 。對于房地產項目，主要的噪聲產生來源包括以下幾種情況：第一是自身規劃缺陷；第二是管理制度及其執行存在漏洞；第三是選址存在問題，對周圍環境或潛在的污染源有交叉影響。

2.空氣污染

房地產建設施工產生的的空氣污染來源于兩個因素，即揚塵污染 以及建材有毒氣體污染。揚塵污染主要存在于地產施工中，大致的原因包括建筑工地圍擋不合標準、運輸車輛出入管理不嚴、高層施工中受風力影響大等因素，科學研究表明，吸入這些大顆粒的污染顆粒對身體的傷害是不可逆的。另一方面的污染是建材中不合標準的化學物質所產生的有毒有害氣體，這些氣體的主要成分包括甲醛、揮發性有機化合物、氨、氡及其衰變子體等。

房地產建設是城市發展中不可避免的部分，其對于周圍空氣質量以及綠化環境的影響是被動的。由于我國城市規劃制度不完善，有時出現城市功能分區不合理或分區規劃實施不完全，導致企業等污染源與房地產項目距離過近互相干擾，從而出現房地產項目的使用者在日常的生活工作中一直遭受污染源強烈污染的情況。

3.建筑垃圾污染

建筑垃圾污染是房地產開發建設中主要產生的固體污染源，其主要來源包含以下兩個部分：

一是拆除及維修舊建筑時產生的建筑垃圾和廢舊家具及器材。

二是在建筑新建筑時產生的建筑余料以及破壞土壤所產生的垃圾。據有關研究顯示每一千平米的新建筑建設能產生五十至六十噸建筑垃圾，而我國每年的建筑垃圾及相關余料的產生大約在四千萬噸左右。由此可見，現階段，我國的建筑垃圾回收利用技術及相關制度還亟待提高。

二、當前我國房地產開發環保管理法律體系概覽

（一）立法滯后

目前，我國關于房地產環境保護的立法是比較落后的，《房地產法》中關于房地產建設中環保管理的內容較少，且相對滯后，現有的情況是主要依靠部門法規、規章及行業條例來規范建設施工情況，從實際來看，這樣的力度顯然不足以滿足執法隊伍對環保管理的需求。例如在石棉污染問題中，執法機關主要依靠《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《國務院關于環境保護若干問題的決定》、國家危險廢物名錄和相關環境標準，以及《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》來進行處理，但從實踐來看，這些法律法規及條約并不足以解決所有環節上出現或者可能出現的問題 。

（二）法律監督意識薄弱

在中國的房地產開發環保管理體系中，存在著監管主體眾多，但職權重復并且造成了執法主體不明，各部門推諉塞責的問題，因此并不能說已經形成了整體的力量。

具體來講，在國家機關監督方面，存在人員不到位、樹責任不到位、自己監督等問題。在社會監督方面，公眾參與意識薄弱、宣傳教育工作也不到位，監督機制還不完善。

其次，房地產開發商鋌而走險不遵守法律，為了巨大的經濟利益，大量粗制濫造的建設包括住宅項目、酒店、度假村等在內的房地產項目。這一行為不僅使建設地產生了大量規劃問題，還產生了大量城市環境破壞，造成了浪費與污染。

最后，管理者存在自身法律知識、法律意識不足的問題，導致對法律認可的程度不夠，宣傳教育力度也不足，從而導致在在全社會范圍內民眾參與、大家環保的觀念不夠深入，這一點無疑對于城市環保問題的長期管理是極為不利的。

（三）執法管理體制缺陷

我國的房地產開發建設中的城市環境管理，主要由城市管理綜合執法局負責。由于城市管理隊伍綜合素質不高，業務類型較雜，加上政府監管體系未能完善，尚未能建立起專門的房地產開發執法管理團隊，各有關部門對其負責的業務長期存在著交叉指導，多頭指導，從而出現管理錯位、管理缺位、管理混亂的現象。endprint

同時，許多法規頒布生效易而實際有效執行難，法律意識淡薄、依法執行難的現象廣泛存在。例如《中華人民共和國城鄉規劃法》中規定，在保護區內，不得新建、擴建索道、纜車、有軌電車、升降梯、辦公樓、培訓中心等污染環境、破壞景觀、妨礙游覽的建設項目和設施。但在執法中并不嚴格，許多企業私自更改用地性質，大肆破壞天然植被，改建為商業項目，對周邊的環境以及城市的整體規劃造成了嚴重的破壞。

三、完善我國房地產開發環保管理法制機制的建議

（一）完善房地產開發環保監督體系

中國還沒有出臺專門的涵蓋房地產項目規劃、設計、立項、平整、施工全流程的房地產項目環境保護法律，對房地產開發、管理中的生態環境保護的問題往往需要結合多部法律法規中的內容來進行規范，在房地產開發環保管理的建立和運行方面的法律支持和法律保護并不十分明確 ，法律層次也不夠高。因此，就目前我國的房地產發展現狀來看，環保管理形勢是嚴峻的，而法律規范卻是滯后的，這就帶來一個問題就是現有的法律、法規不能滿足房地產開發中環保管理中的需要 。

根據我國當前以經濟建設為中心，全面建成小康社會的現實需要，我國立法機關在目前階段的立法目的及相關內容上均遵守著“經濟發展權益優先”的原則，對于人民群眾發展經濟的各項權利在法條中得到了充分、優先的保障，但有關人民群眾的環保權、健康權保障的內容卻亟待補充。

因此，國家立法機關應完善相關的法律制度，首先，應該在上位法《憲法》和《環境保護法》中加入保護公民環境權的指導性內容，確立環保優先的可持續發展理念。其次，對于當前房地產環境侵權糾紛增多的情況，應該有針對性的進行法律的規范。具體來講，房地產環境侵權具有高度危險性、復雜性及因果關系的難以證明性，使得公民獲得全面救濟較為艱難，因此為了增強對被侵權人的保障，凸顯法律對公民權益的保障救濟作用，司法救濟中應該運用以下環境法在環境侵權方面的特殊規定：侵權行為不要求違法性、無過錯責任、舉證責任倒置和三年的訴訟時效，來使得法律保障的重心向公民環保權傾斜，從而更好的維護房地產開發項目周邊群眾的合法權益。

（二）完善房地產建設環境標準制度

環境保護標準是指以保護公民身體健康和生存環境，維護生態平衡和自然資源的合理利用為目的，對環境中污染物和有害因素的允許含量所作的限制性規定。現階段，我國的環境標準主要有環境標準物質標準、污染物排放標準（或污染控制標準）、環境方法標準、環境基礎標準、環境質量標準、環保儀器設備標準等六類 。這些標準的制定都是為了促進社會科學發展，保障公民身體健康權和社會公共環境權，所對環境中有害物質和因素所作的范圍上和排放上的限制性規定。這些標準在限制污染物質的最高允許含量、控制污染物排放、規范環境保護工作范圍、確定環保監督檢測流程、控制環保監測中介物質的質量、保證環保儀器設備的可靠性和可比性等方面做出了標準化的規范與指引。

具體到房地產項目開發的環境標準中，《一般工業固體廢物貯存、處置場污染控制標準》、《建筑產品Ⅲ型環境聲明》、《室內空氣質量標準》、 《聲環境質量標準》等，這些都是房地產方面的國家環境標準。這些標準在房地產建設項目的水污染防治設施、房地產建設項目配套環保設施建設、房地產建設項目環境保護設施的竣工驗收等方面，因此，房地產建設環境保護標準的制定與完善，將有利于保障房地產項目環保管理規范化、具體化，更加促進了環保質量的提升。

注釋：

涂小琳.我國旅游房地產法律問題探析.西南政法大學.2008.

唐楠.房地產開發過程中的環境保護法律問題分析研究.東北師范大學.2011.

徐麗媛.房地產開發與公民環境權保護的問題及對策分析.環境科學與管理.2010（7）.

韓增輝.我國房地產環境法律問題初探：中美相關法律制度的比較與思考.中國法學會環境資源法學研究會年會.2006.

王朋.淺論我國當前房地產法律建設中的問題.青年時代.2013（24）.

涂小琳.我國旅游房地產法律問題探析.西南政法大學.2008.

徐麗媛.項目建設與環境保護的法律制度——以房地產開發項目為例.城市問題.2010（8）.endprint