集體建設用地使用權流轉實踐法律問題探究

鄭恕

[摘要]在實踐工作過程中對集體建設用地使用權流轉問題進行分析，總結梳理目前存在的各類問題，并提出相應解決思路和建議。圍繞修改現(xiàn)行法律、法規(guī)，完善流轉體系展開探討。

[關鍵詞]集體建設用地使用權；流轉；法律

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723100

1集體建設用地使用權流轉的概念及現(xiàn)狀

11集體建設用地使用權流轉的概念及法律定位

從《土地管理法》角度來看，集體建設用地是指：“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地?！备鶕?jù)《物權法》分類，在集體建設用地的使用權劃分上要通過不同的部門進行審核，構建國有建設用地使用權完備的流轉體系，《物權法》立法思路中似乎又刻意回避了集體建設用地使用權流轉的具體規(guī)定，并將其指向《土地管理法》。但《土地管理法》對集體建設用地使用權流轉僅做了部分限制性規(guī)定，故此類流轉行為在法律上還沒有統(tǒng)一規(guī)定。

12集體建設用地使用權流轉現(xiàn)狀及存在問題

2014年12月31日，中央印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），決定在全國選出30個左右縣（市）行政區(qū)域，嘗試突破《土地管理法》和《城市房地產管理法》小范圍試點集體建設用地使用權流轉工作。不過如此重要的市場行為，若想在全國范圍內全面開展，需要對《土地管理法》等相關法律進行進一步修改和完善。

其實早在中央《意見》出臺以前，長三角、珠三角等經濟發(fā)達民間地區(qū)已有集體建設用地使用權自發(fā)流轉現(xiàn)象出現(xiàn)。為規(guī)范此類流轉行為，各地相應出臺大量規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件從法律效力上講，遠不能跟《物權法》和《土地管理法》等基本法律相提并論。正是由于這種上位法的缺失，導致集體建設用地流轉在我國暫時處于無基本法律法規(guī)支持的狀態(tài)，由于行政訴訟審判原則規(guī)定：“依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治條例和單行條例，參照部門規(guī)章、地方性規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！蹦敲?，在無上位法支持的情況下，僅靠普通規(guī)范性文件為依據(jù)的集體建設用地流轉一旦遇到訴訟，仍存在極大的不確定性。

2通過立法規(guī)范集體建設用地使用權流轉的必要性

首先，集體建設用地使用權流轉已成為時代的潮流和禁錮的傳統(tǒng)觀念，限制集體建設用地市場的想法是違背歷史發(fā)展趨勢，正確引導集體建設用地使用權流轉的健康發(fā)展，將是對我國經濟發(fā)展的積極貢獻。首先，這種流轉有利于農民進一步實現(xiàn)集體建設用地的產權。

其次，此類流轉有利于節(jié)約利用土地。再次，此類流轉有利于土地資源的最優(yōu)化配置。最后，此類流轉有利于彌補日漸稀缺的國有建設用地使用權缺口，為社會發(fā)展提供新的經濟增長點。故修改現(xiàn)行土地管理法律體系，進一步規(guī)范集體建設用地使用權流轉行為是非常必要的。

3開展集體建設用地使用權流轉工作須注意的問題

31做好權屬界定工作

由于集體建設用地所有權的歸屬是村經濟組織，而目前很多發(fā)達地區(qū)農村已不再以村民生產小組這種基本經濟組織形式從事農業(yè)生產，故集體建設用地使用權流轉前應結合土地權屬調查結果，做好所有權登記發(fā)證工作，為使用權流轉做好技術準備，以免產生糾紛。

32合理確定集體建設用地流轉范圍

在開展集體建設用地使用權流轉工作前，應由國土部門通過土地利用總體規(guī)劃劃定流轉范圍，以免在利益面前過度強調流轉帶來的經濟收益，而侵占農用地甚至是耕地，從而違反我國耕地保護基本國策。

33集體建設用地流轉用途的限定

這一階段的集體建設用地轉讓，以工業(yè)和存儲為主，特別是在一些地方的形式和規(guī)章，明確集體建設用地的房地產開發(fā)項目使用嚴格。就目前而言，房地產開發(fā)利潤和投資回報率都遠高于實體經濟的回報。若流轉后可進行房地產開發(fā)，則大量小產權房不僅會吞噬實體經濟用地空間，更會嚴重沖擊健康的房地產市場。因此，集體建設用地的使用應嚴格限制在這個階段，而不是超出工業(yè)和倉庫使用范圍。

34集體建設用地流轉年期的確定

結合工業(yè)企業(yè)的生存周期和集體建設用地的特點，以及目前的趨勢，轉讓土地使用彈性-轉讓集體建設用地使用權應限制在20年內，租賃期限應在5年內更合適。較短的租賃和出租年允許更好的速度和頻率的集體建設用地使用。在規(guī)定出讓和租賃期限的同時，還應考慮低效企業(yè)退出機制，從而保障集體建設用地在更大程度上發(fā)揮其效力。

35多種可選擇的流轉模式

集體建設用地使用權流轉可以參照包括但不限于目前市場上使用權的土地，以及使用集體建設用地的特點，可嘗試將流轉模式擴充為以下幾類：

模式一：集體建設使用權的出租、出租。作為一種成熟的流通方式，兩種形式的集體建設用地市場最為普遍，并得到行業(yè)專家的認可。

模式二：建立公司或合作模式。建立了單元指的是農村土地合作社或按照開展村級經濟組織的股份制改革的“公司法”的規(guī)定是這樣的流動模型，所有村民股東，按人頭平均分配股份，通過股東大會（村民會議）集體建設用地使用權利的形式對資產處置的選票，并應與所持股份年度分紅的規(guī)定進行。

模式三：土地信托。對于沒有條件組建合作社或公司的村莊社區(qū)，集體建設用地使用權應當通過土地信托模式進行流轉。

模式四：作價入股。該模式是一個村集體作為一個整體的集體建設用地使用權的資產，在評估一個企業(yè)的股份或與企業(yè)共同成立一個新的公司，這個村集體已經掌握了企業(yè)的股份，可以獲得連續(xù)回報。

模式五：抵押權實現(xiàn)。符合《物權法》土地管理法對集體建設用地抵押、企業(yè)兼并土地被動轉移破產案件，應以實事求是的態(tài)度，尊重歷史，在抵押權實現(xiàn)的流程行為合法化的心，這不僅可以進一步實現(xiàn)集體建設用地的產權和利益，同時，它可以有效地解決許多歷史遺留問題，化解社會矛盾。endprint

36建立健全的流轉體系

可參照現(xiàn)有的較為完善的國有建設用地使用權市場招拍掛制度，建立健全一個從方案報批到供后監(jiān)管、從成本審計到收益分配監(jiān)督全過程的，較為完備的流轉體系。同時完善配套費、稅費繳納等相關政策，努力推進村級政務公開，綜合考慮集體土地所有權人、中央及地方政府多方面的利益均衡。

4處理好各方面之間的關系

雖然集體建設用地入市已成大勢所趨，但集體土地使用權的流轉不會取代長期以來的集體土地征收政策。國家建設用地征收集體土地，通過成熟的國有建設用地使用權市場配置資源仍將是土地市場的主流，具體分析其原因如下。一是大型國有企業(yè)建設仍需使用國有建設用地。此類企業(yè)具有一定特殊性，通常都是關系國計民生的重要行業(yè)，基于其投資規(guī)模、建設規(guī)模以及國有資產管理等各方面要求，此類企業(yè)仍需使用國有建設用地方可保證其生產的穩(wěn)定型。二是大型公益性項目建設仍需使用國有建設用地。目前，許多關系國計民生的大項目如水利設施建設、公路建設、高速鐵路建設項目需要中央和地方政府進行巨額投資，而這種投資或者是純投入型的惠民工程，或者是回報周期很長的大型項目，此類項目的性質決定了必須使用國有建設用地來進行建設。三是特殊用地仍需使用國有建設用地。目前，雖然有償使用土地的范圍在逐漸擴大，但現(xiàn)階段我國仍沿用劃撥土地供地方式，公益性學校醫(yī)院用地、機關團體辦公用地和軍事用地仍符合劃撥用地的標準。鑒于此類用地純投入、無收益的特點，使用集體建設用地進行項目建設明顯不符合集體建設用地使用權流轉的初衷。

5結論

法律作為國家基石，為經濟的發(fā)展一路保駕護航。但在經濟高速發(fā)展的今天，有些法律規(guī)定或許已經跟不上時代的發(fā)展，為順應時代的要求，對《土地管理法》等相關法律的修改已提上日程。在總結梳理各種法律關系和存在的問題之后，我們應本著求真務實的態(tài)度和依法治國的理念，在追求兼顧國家、集體和個人利益最大化的基礎上針對各種問題自上而下的修改現(xiàn)行法律法規(guī)，為集體建設用地流轉工作的順利開展做好準備。

參考文獻：

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