PPP 模式應用于我國養老機構的戰略分析
——基于SWOT 模型視角

（青島理工大學 山東青島266520）

自改革開放以來，我國政治安定，經濟高速發展，人民生活水平穩定提高，醫療衛生條件不斷改善，人口平均預期壽命延長，導致老年人口的高速增長，并且這種趨勢將一直延續下去，預測到2030年，將進入人口老齡化的高峰期，隨之而來的養老機構將會供不應求，給政府也造成了很大的壓力。PPP模式的推廣為這個問題的解決找到了突破口，可以緩解政府的資金壓力。但是由于PPP模式信息不對稱，造成社會參與度不高。通過SWOT分析PPP模式運用于養老機構的優勢、劣勢、機會和威脅，并提出對策和建議，解決信息不對稱問題，并提升項目管理水平，進而提高項目盈利水平，從而保證社會資本利益，促進社會資本參與PPP。

一、PPP的內涵以及運作模式

PPP模式（Public-Private-Partnerships，簡稱 PPP）是指公共部門（包括政府）和私營部門為提供公共服務而建立起來的長期合作伙伴關系。PPP既能彌補公共資金的不足，又能充分發揮私營部門高效率、低成本的優勢。PPP模式分為廣義和狹義，廣義的PPP模式泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP模式是指一些項目投融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式，我國目前PPP模式分為新建設模式、已建設模式、改建設模式。

PPP模式考慮如何平衡公共部門和私營部門兩者的利益。從政府部門來看，一般會要求私人部門建設的項目要達到規定的質量要求，同時要保證相關的公共利益；而就私人角度出發，希望在政府支持和協助的基礎上，確保獲得穩定適當的收益。在PPP模式中，政府部門始終在項目中占據重要的地位，不僅是投資者，還是項目建成后運作的監督者。PPP運作模式如下圖所示。

二、PPP應用于養老機構的SWOT分析

（一）戰略優勢 S（Strengths）

目前我國養老機構服務市場并不成熟，供需失衡、資金不足、管理不善、從業人員素質較低等都成為了養老機構項目的常見問題，要解決這些問題可嘗試引入PPP模式。

在融資方面，像養老機構這樣的民生項目，建設周期長、規模大，僅靠政府的財政投入，很難保證短時間內高效高質地完成。而PPP模式最重要的功能之一就是融資，有了社會資本的加入不僅有效緩解政府的財政壓力，同時可以拓寬融資渠道。另一方面，社會資本方只有在項目達到建設標準，并得到公共部門認可后，才能進行運營，這就激勵私營企業在規定工期內，合理有效利用資金，減少資金浪費和成本支出。

在運營方面，PPP模式下社會資本帶來先進的經營理念、技術經驗以及管理模式，將會給養老機構項目的運作與管理帶來生機。社會資本參與到項目的建設、運營及管理全過程，專業化管理、責權利明確，比傳統模式更有效率。同時，PPP模式下社會資本為了獲得政府的支持，實現利潤目標，企業會引進先進技術采取有效措施，集中力量提高管理服務水平，在廣泛的競爭壓力和社會輿論下，努力提升企業形象和影響力；而且可以根據老年人的需求，提供多層次多方面的機構養老服務，促進養老服務供給模式的逐漸優化，有效滿足老年人對養老機構服務的需求。

基于現有的制度與機制養老機構很難有長足發展，PPP模式的引入可作為突破口，開拓非政府渠道，并以此為契機，重新審視各參與方所扮演的角色，進一步完善相關法律法規，成立獨立的監管機構，消除公私合作的潛在矛盾，優化風險的分擔結構，給政府更大的彈性空間，從而推動養老機構乃至養老產業的發展。

（二）戰略劣勢 W（Weaknesses）

PPP模式在我國剛剛起步。項目運營時間尚短，管理經驗不足，許多風險難以預見。目前PPP模式局限于BOT和BT兩種模式，其特點可以概括為：（1）速度快。（2）規模大。我國老年人口相當于日本的總人口數，達到1.3億人之眾，是世界上唯一一個老年人口超過1億人的國家。（3）未富先老。面對這種異常的人口老齡化，我國的老齡事業、老年產業、老年服務出現了極大的不適應性。解決人口老齡化帶來的種種問題，是整個社會治理體系的一個重要組成部分。將尚不是很成熟的方式運用在如此嚴峻的問題上，難免缺乏自信，容易出現質量和經營上的風險。PPP項目涉及政府公共部門、社會資本參與方、貸款方、最終用戶等眾多利益相關者，各方合同關系復雜，因此，項目實施過程中風險較一般項目要大，項目進入運營期后所獲取收益的分配問題也應充分考慮到公私雙方對項目風險的分擔情況。采用PPP模式建設養老機構所面臨的風險繁多且錯綜復雜也是其戰略威脅。

（三）戰略機會O（Opportunities）

為了優化養老機構的發展，國家政策積極鼓勵社會資本參與養老機構的建設管理。《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出，按照統籌規劃、合理布局的原則，加大財政投入和社會籌資力度，推進養老機構建設；積極推進養老機構運營機制改革與完善，探索多元化、社會化的投資建設及管理模式；進一步完善和落實相關優惠政策，鼓勵社會力量參與養老機構建設和運行管理。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發 [2013]35號）指出，支持社會力量興辦養老機構，各地需根據城鄉規劃布局要求，統籌考慮建設各種類型養老機構；進一步降低社會力量興辦養老機構的門檻，并為此提供便捷服務；鼓勵民間資本對可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務的發展。

PPP問題自2014年政府工作報告提出后，一直都是政策制定關注的重點。2014年11月26日，國務院發布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》；2014年12月4日，財政部發布了《政府和社會資本合作模式操作指南》；發改委在同日發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中提出要完善投資回報機制、加強政府投資引導、加快項目前期工作、做好綜合金融服務等多項政府服務改善機制，實質性推進PPP合作模式的實施。同時強調搭建PPP信息平臺，通過網絡平臺，公開PPP項目相關信息，保證公正透明，提升全過程監管。

可見，養老機構和PPP是政府支持的重點領域，政府相關政策的出臺是將PPP模式運用于養老機構的機會。

（四）戰略威脅 T（Threats）

PPP項目運作的相關法律、法規尚不健全，法律和規章制度的不健全會增加PPP項目風險。由于法律和規章制度的缺陷，PPP項目合同的約定往往比較籠統、簡單，責權和風險劃分不清，容易造成私營企業的經濟利益損失。由于PPP的具體運作在我國還處于摸索階段，隨著法律、法規和相關制度的調整完善，原有合同的合法性和有效性有可能發生變化，給PPP項目運營帶來不利影響。因此，相關法律、法規尚不健全是將PPP模式運用于養老機構的一個主要戰略威脅。其次，傳統的養老觀念也會增加PPP項目的實施難度。時至今日，我國仍有眾多老年人不認同機構養老模式，甚至有抵觸情緒。千百年來的傳統觀念使老年群體更加認同“養兒防老”的傳統養老模式，對養老服務消費的接受能力差。再加上人們的傳統觀念對 “國營”比較青睞，而對“私營”的公共服務缺少信賴。

三、促進養老機構應用PPP模式的對策建議

（一）完善PPP的相關法律法規

養老機構作為重要的社會基礎設施項目，投入大、期限長、風險高是其基本特征，如果沒有完善的法律法規作為保障，私營部門和社會組織就會因法律風險的存在而對養老機構的PPP項目望而卻步。在我國現階段，還沒有針對PPP模式的完善的法律體系，政策依據主要是國務院以及各部門依據國務院制定的管理辦法。但是，這些管理辦法和意見法律效力較低，而且缺乏全局性和系統性，難以指導PPP項目在全國范圍和各行業的實施運用。因此，要加快PPP模式參與公共產品和公共服務領域的立法進程，為PPP項目在養老機構領域的順利展開提供法律依據。

（二）完善政策扶持體系

促進養老機構建設成功運用PPP模式，關鍵在于在保證養老機構福利性的同時，還要使私營部門獲得一定的投資回報。為了增強PPP養老項目的吸引力，國家需要出臺一攬子優惠政策，從財政、稅收、金融、土地等多方面為私營部門參與PPP項目給予政策扶持，以此調動私營部門參與養老機構建設運營的積極性。

建立PPP專項補貼，將補貼資金納入財政預算。補貼可以直接補給企業，也可以補給入住養老機構的老人。在稅收優惠方面，要適當放寬稅收優惠的范圍，從增值稅、消費稅、房產稅、營業稅等各方面對私營部門參與PPP養老機構項目實行減征或免征。在金融政策方面，要制定促進多元化融資的優惠政策。發揮政策性金融和商業性金融的“雙輪”驅動作用。在政策性金融方面，國家政策性銀行要發揮主導作用，增加養老機構PPP項目的貸款，并實行優惠貸款利率；在商業性金融方面，要引導商業銀行、保險公司、基金等積極參與PPP養老項目。在土地政策方面，政府要加強對養老機構建設用地的合理規劃，采取行政劃撥土地或是低價出售土地使用權，以降低私營部門的用地成本。

（三）加強全面綜合管理

養老機構的PPP項目尤其是特許經營類項目，涉及的利益實體較多、時間跨度較大，沒有嚴格的管理貫穿始終是難以奏效的。從國外經驗看，英國、美國等PPP推行比較成功的國家都建立了專門的PPP管理制度。一般來講，養老機構的PPP項目管理可以從橫向和縱向兩個方面來闡述。

橫向上看，PPP項目的管理主要包括合同管理、績效監控和關系管理等三個方面。首先，合同管理是PPP管理的核心，其重點是以全面、詳細、規范的條款明確PPP參與各方的權責，具體包括項目成果標準、風險分擔安排、公共服務范圍變更程序、公共利益保護條款、糾紛處理條款等。其次，績效監控是確保PPP項目成功的保障，其主要實施機制是私營部門按照公共部門的要求設立專門的績效監控系統，公共部門定期或不定期進行監督檢查，及時發現項目實施中違反合同有關項目標準的問題，督促私營部門采取糾正措施以確保基礎設施和公共服務的質量。最后，關系管理是維護公私合作伙伴關系的重要措施。PPP的本質在于合作，維持良好的公私伙伴關系是PPP項目有效運行不可或缺的條件。PPP的關系管理主要包括正式的報告管理和非正式的溝通機制。關系管理的關系因素主要包括以下三個方面：相互尊重和理解、公暢通的溝通和共同目標的維護。

縱向上看，PPP管理貫穿于項目的整個過程，包括招標籌備期、工程建設期、項目運營期和項目交割期。在每個時期，PPP管理的內容和側重點是不同的，因此，要針對項目進行的不同時期采取針對性的管理政策和措施。

四、結論

PPP模式緩解了養老機構的建設需要大量的投資，給政府帶來的巨大壓力的問題。本文在SWOT分析的基礎上，通過利用PPP項目的優勢，彌補劣勢，抓住目前所面臨的機會，盡量規避威脅的戰略規劃，構建將PPP模式應用于養老機構的平臺，對我國解決養老問題具有重要意義。