完善農村社區治理體制機制路徑探析

摘要：完善農村社區治理體制機制，確保基層社區從管理到治理的順利轉型，努力把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的基層生活共同體是現代文明的重要標志。肥西縣在農村社區治理過程中存在著民主不暢、關系復雜等問題。針對農村社區治理中存在的問題，尋找對策，不斷完善基層社區治理體制機制意義重大。

關鍵詞：農村社區治理；民主選舉；家族勢力；兩委關系

當前，我國正處在經濟體制轉軌、政治體制變革、社會結構變遷的轉型時期。為了實現肥西縣加快發展、統籌發展、融合發展、轉型發展，推動城鄉一體化建設，創新農村社區治理體制機制，重構治理結構，完善治理制度，確保基層從管理到治理的順利轉型，努力把農村社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的基層生活共同體尤為重要。

一、肥西縣農村社區治理中存在的主要問題

（一）自治民主流于形式

盡管村民委員會組織法和省、市、縣有關文件規定了村民委員會的選舉程序，但是在實際操作中不依法定程序進行選舉的現象還時有發生。肥西縣有些農村社區為了圖方便、省事，僅由極少數黨員干部內定甚至指定村民選舉委員會，在提名村民委員會候選人時，黨政組織采取各種辦法指定村民提名自己的“意中人”作為村民委員會的候選人，或者勸說競爭對手退出選舉放棄競選，在投票選舉時，變相的委托投票、戶代表投票，不公開計票，不當場公布選舉結果的現象仍有發生。一些在民主選舉方面堪稱典范的農村社區在民主決策、民主管理和民主監督方面也常常流于表面化和形式化，出現民主選舉的干部辦事不民主的現象：在決策上不民主，依然由少數村民委員會成員說了算；在民主管理不落實，村民會議、村民代表會議形同虛設，或者干脆不設；在民主監督上理財小組、村務監督小組全部由村委會干部的心腹組成，監督小組成了掩護小組。

（二）家族勢力抬頭

在鄉村政治社會生活中，家族勢力歷來是一支不可忽視的力量。家族勢力增加了村民自治的難度，因為在村委會選舉中，人數眾多的家族勢力往往決定了選舉的結果，村中大姓的村民容易當選，而有能力、素質高的少數姓的村民落選的情況并不鮮見，產生的村干部絕大多數成為家族利益的代言人，在村委會行使自治職能的過程中，自然傾向于維護本家族利益，甚至為此而犧牲國家利益，或者對非本族村民在管理上區別對待，影響村民自治組織應有的公正性，從而可能使得村民自治發生變異。

（三）“兩委”關系緊張

在肥西縣農村社區治理實踐中，兩委矛盾主要表現在黨支部和村民委員會對村莊公共事務管理權力以及通過掌握這種公共權力而產生的各種利益的爭奪。強調基層黨組織對村級具體事務的組織和管理，就會弱化甚至放棄村民自治，因為村民自治的核心內容就是村民對村級具體事務的自我組織和自我管理。相反，強調村民自治，就會弱化基層黨的領導，兩委關系只能在劇烈地摩擦中運行。

（四）鎮村關系尷尬。

《村民委員會組織法》明確地否定了鄉鎮政府與村民委員會的領導與被領導關系，規定鄉鎮與村民委員會之間為“指導”與“協助”的關系。但是，兩者關系在實踐中往往演變為領導和被領導關系，村民自治的“當家人”演變為政府行政管理是“代理人”。在肥西縣村民自治實踐中，鄉鎮政府采取各種方式對農村社區進行控制，例如行政干預、村委會選舉罷免、財務管理監督、黨的領導、協助管理、情感溝通等等，其中村委會選舉罷免、財務管理監督及黨的領導都是最有效的控制措施。

二、肥西縣農村社區治理體制機制的完善路徑

（一）完善民主選舉程序，實現農村治理的規范化和制度化。

村民自治的前提和基礎就是依法進行村民直接選舉，選舉素質過硬、作風正派、村民信任、有能力的人成為村民委員會成員，帶領村民進行自我管理、自我教育、自我服務，實現社區經濟社會的全面發展。要真正實現村民自治首先必須依法進行民主選舉。現行的《中華人民共和國村民委員會組織法》以及地方制定的村民委員會選舉辦法較以前更貼近實際，但仍需進一步修改和完善，如選民資格的認定、村民代表選舉時間與方式、候選人條件的限制、候選人辭退、違法選舉的處理等問題需要進一步明確，使村委會選舉制度更加細化，更具有可操作性。在選舉產生村民委員會之后，首先要健全村民會議、村民代表會議、村民小組等村民自治組織，在民主推舉的基礎上建立民主理財小組、村務監督小組。其次，規范村民自治的運行程序，根據國家及地方法規，并利用村民自治章程和村規民約等建立健全村民委員會各組織機構的運行規則，使得村民會議、村民代表會議的召開有明確的程序，會議的決策能夠得到切實的執行。再次，強化民主監督制度，尤其是強化村務公開。村務公開是村民當家作主的真正體現，是村民自治的核心內容，離開村務公開，村民的自我管理、自我教育、自我服務和一切民主權利都將流于形式。

（二）正確引導與綜合治理相結合，給基層民主建設創造一個良好的社會治安環境。

家族勢力在肥西縣農村是客觀存在的，在影響村民自治的各種因素中，家族勢力是其中不可忽視的因素之一。在目前的農村社區治理中，首先要對家族勢力進行正確的引導，使他們在法律允許的范圍內積極參加民主政治建設，使其從通過侵害少數人謀取利益的不法渠道轉變到通過促進經濟社會發展為大多數人謀取利益的正確渠道上來。其次，在社區治理中，不僅要堅持少數服從多數的原則，而且還要建立保護少數人的合法權益的機制，使得少數人可以通過這一機制避免合法權益受到多數人的侵害。在農村社區，要防止黑惡勢力借助宗族勢力操縱民主選舉進入村級組織，當前，要進一步落實社會治安綜合治理各項措施，推進社會治安防控體系建設，通過社會治安綜合治理，或者通過打黑專項治理對各種黑惡勢力進行進一步打擊。同時，對農村家族勢力、強勢群體以及基層黨政干部要加以正確的教育和引導，使其在法律允許的范圍內正當行使其權力，確保基層民主政治的有效推進。

（三）采取多種措施，化解“兩委矛盾”。endprint

村民自治背景下的“兩委”矛盾提出了黨的領導對村民自治新體制的適應問題。為緩解“兩委矛盾”，切實改善村級黨的領導，建議可以采取如下三個方面的措施：首先，改進黨支部的產生方式，實行“兩票制”。黨支部成員首先要先經過村民全體投票或者村民代表投票，只有得到村民所投信任票較高的幾名黨員，才有資格出任村黨支部書記。其次再由村里黨員投票，根據黨員投票結果產生村支部書記。使用兩票制推選村支部書記的方法把黨內民主和人民民主有機地結合起來，使得村支部書記不但得到黨員的認可，也得到廣大村民的認可，從而擴大了黨支部的群眾基礎。其次，在村支部書記和村委會主任兩個職位上推行由同一個人擔任，即“一肩挑”。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。再次，建立“兩委”聯動的村級管理運行機制。實行“兩委”聯席會議制度，可以減少決策層次、協調“兩委”關系。凡是需要集體研究的村務工作，都由村黨支部書記召集“兩委”成員商定，其后統一分配任務由“兩委”成員去完成。對涉及到村民利益的一些重大村務則由“兩委”聯席會議提出議案，提交給村民會議、村民代表會議討論作出決策，并將此決策交給村民委員會執行。

（四）完善法律和監督，理順鄉鎮與村委會間的關系。

在目前我國法律法規框架下，鄉鎮和村之間的職權邊界及權限范圍是模糊的、變動著的。例如，現行的《村民委員會組織法》在鄉鎮政府與村委會的關系問題上只規定了兩者之間的指導和協助關系，而沒有規定具體的需要指導和協助的事項，也沒有規定不作為或者不正當作為應承擔的法律后果。在立法滯后的情況下，應建立健全監督機制，防止鄉鎮政府各種不正當行為，防止權力任性。鄉鎮人民代表大會是鄉鎮一級的國家權力機關，是本鄉鎮人民群眾行使當家作主民主權利的主要形式，鄉鎮政府對其負責，受其監督。為了強化監督，有必要完善鄉鎮人大代表的選舉制度和程序，通過制度化的渠道使得鄉鎮人大更多地體現和表達村民的要求愿望，增強代表參政議政的水平，提高鄉鎮民主決策水平。通過完善的操作程序建立鄉鎮對村委會規范的指導監督制度，變事后監督為主為事前監督為主，使行政干預向鄉鎮司法監督轉變，使鄉鎮對村委會的指導規范化、制度化。針對鄉鎮政府對村民委員會控制的問題，當前尤其要通過強化民主選舉程序，減少鄉鎮政府對村委會干部選任罷免的非法干預，使村民委員會干部的選舉和罷免按照法定程序得到切實的執行。同時，改變“村財鄉管”，剝奪村民自治財產權的狀況，將集體財產的管理權還歸村民，通過完善村級財務管理制度，完善民主理財程序，完善村級財務審計，切實加強對集體財產的管理。

參考文獻

[1]“治理理論視角下我國農村社區管理體制創新研究”胡文秀 李壯 《福建行政學院學報》2015年3月

[2]“新型城鎮化背景下社區治理和服務”韓啟德 《民主與科學》2016年5月

作者簡介： 蘆葦 安徽省肥西縣委黨校 （1966年5月 女 安徽肥西 講師 本科學歷 研究方向：縣域經濟社會發展）endprint