小產權房面臨的法律困境及其出路探討

摘要：本文主要通過分析小產權房存在的原因和面臨的法律風險，探求解決小產權房問題的出路。

關鍵詞：農村集體土地 建設用地 小產權房

小產房，并不是法律用語，僅是一種現實生活中通俗用語中的一種稱謂。小產權房指把在農村集體土地上開發并建造的，被城市居民所擁有的房屋群。小產權房沒有國家頒發的產權證證書，所謂的產權證是由其所在的鄉政府或村政府頒發的，僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章以證明其權屬，故稱為鄉產權。①而鄉產權不是合法有效的產權證。正因為此，小產權房存在諸多法律風險，但現實卻是我國目前存在相當數量的小產權房，而且一些地方的小產權房數量還在增加，其中不乏城市商品房房價不斷上漲等因素，法律制度的缺陷是其存在的重要原因之一。

一、小產權房的法律風險

（一）在農村集體土地上建設小產權房的行為不具有合法性

在農村集體土地上的小產權房在建設的過程中未經過規劃部門的審批指建造在集體土地上的“商品房”，是指不符合土地利用規劃，未辦理（也不可能辦理）用地手續，公開對外銷售的房屋。在集體土地上的房屋除了小產權房之外，還有農民自己的住宅以及某些安置房，農民自己的住宅以及政府部門建設的安置房，都是符合土地規劃，有合法的用地手續的，屬于合法建筑，而小產權房屬于違法建筑。小產權房是不允許上市交易的，而農民自己的住宅以及合法的安置房，在一定范圍內（即在本集體經濟組織成員之間）是可以自由交易的。

（二）數量多，涉及眾多利益群體

從小產權房的開始開發、施工、交易等過程條件上來看，小產權房所牽連到的主體關系主要就是鄉鎮政府、開發商、購房者三者之間的這種關系。②鄉鎮政府是集體土地的供應者，開發商是在集體土地上建造小產權房的實際建設者，購房者是購買小產權房的非集體成員。要解決這種問題的關鍵所在就是正確處理好這些農民、購房者、開發商和政府等各方之間的的利益，要求相應的部門理清各種情況，協調好各個主體之間的關系，平衡好各個利益主體的關系，只有這樣才能防止各個利益主體產生極大的社會動蕩，穩定社會秩序。

（三）小產權房的流通局限性

小產權房是在沒有經過合法的程序的前提下建立起來的，所以在市場上的流通是受到限制的，小產權房產沒有國家頒發的房產證，無論是村委會還是鄉政府頒發的產權證都屬于無效證件，在法律上不予承認。還有由于小產權住房沒有國家認可的房產證明，所以不具備進行房產轉讓、處分、收益和繼承等權利。小產權房只是具有了房子的使用功能，并不具有法律規定的所有權，所以交易、抵押融資、繼承等各方面都是受到法律限制的。

（四）小產權房的質量沒法保障維護其權益更是難上加難

大多數小產權房建設是農民自已在宅基地上建設的，或者是委托不具備相關建造資質的開發商建造的，所以房屋質量問題多，安全隱患大。根據我國法律關于合同的規定，無效合同是指合同雖然已經成立，但因違反法律、行政法規的強制性規定或者社會公共利益，自始不能產生法律約束力的合同。由于沒有得到法律的保護，購房者和建房者之間簽訂的買賣合同在法律效率上屬于無效合同，這就存在著極大的安全隱患和法律糾紛。

二、小產權房存在的現實必然

（一）城市房價居高不下及居民購買力不足

這些年以來，全國各地的房價居高不下，遠遠超過了普通百姓的購買能力。購房者為什么大多數老百姓去買小產權房，就是因為小產權房的價格便宜，老百姓有這個承受的能力。以北京為例，房價持續大幅度上漲，在樓房買賣中，小產權房占的面積是待售面積的三分之一。盡管國家規定讓建設部給予提示風險，但是小產權房仍是賣的火熱，其中的原因就是價格的優勢。

（二）地方政府的“土地財政”

在當前的法律規定中，國家政府實施統一的征用和出讓土地壟斷了土地供應市場，政府通過將土地出讓的方式收取租金，在開發商者們的各個環節，他們還要向政府、各個部門繳納各種費用，而這樣一來，開發商們就會為了利益把這些費用全部轉嫁給這些購房者。在這種情勢下，商品房上漲價格是在所難免的，由此可見小產房的優勢更是顯而易見。

和普通人一樣，政府具有追求自身利益最大化的傾向。③近年來，土地開發過程中的土地出讓金和各種稅費占據了地方政府收入相當大的比例，成為政府收入的主要來源。地方政府在經濟利益的驅使下，將農村集體土地的使用權轉移給開發商，與此同時，政府對小產權房監督不嚴，一定程度上對小產權房采取放任的態度。

（三）缺乏監督

目前我國法律并沒有明確來禁止小產權房，在一定程度上可以說這是法律上的空缺。《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》也進一步明確：嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業發生破產、兼并等情形時，所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發。

從我國法律制度對集體土地使用制度的規定從中可以看出，集體土地所有權和使用權都不具備完整的權益，從根本上可以看出制定這些法律規定的本意就是利用農村的土地跟更好的發展農業產業。這種制度結構使得國家的土地一下兩極化，直接劃分成了集體土地和國有土地兩個權益不對等的陣營。農村的集體土地使用權就沒有得到國家更好的保護權益。

三、小產權房問題的合理出路

雖然在小產權房是一種不符合法律規定的行為，但是考慮到小產權房在一定程度上緩解了我國較為嚴重的住房壓力，且存量較大，因此從長遠來看，我們應從法律層面規范小產權房，并完善對其的監管。

首先對于占用耕地的小產權房應當態度堅定，必須予以拆除。由于我國人口眾多，雖然我國國土面積遼闊，但是作為耕地的面積就很少，國家糧食的安全可是保障國家根本的重要方式之一。endprint

其次，對于在農村集體土地建設的小產權房并且再符合城鄉規定的情況下建立類似于大產權房的法律規定。為什么是“類似”因為當前的情況下，在農村集體土地建設用地上進行自由流轉的需要很長的一段時間才能得以實現。如果予以拆除這類的小產權房會造成與我國所提倡的循環經濟和可持續發展戰略不符。

（一）深化土地產權的改革，給予土地真正完整的產權

全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權由國務院代表國家行使。勞動群眾集體所有制的土地采取的是農民集體所有制的形式，該種所有制的土地被稱為農民集體所有土地，簡稱集體土地。

如何加強農村土地改革，首先第一、加快構建新型農業集體經營。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。第二、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。第三賦予農民更多財產權利。

讓農村集體土地和城市土地在在建設用地上具有同樣的權利，統一按照公平的市場價格進行定價。讓農村集體土地建設用地上享有城市集體建設用地的相同權益。

（二）改革征收制度，完善補償辦法

政府對農村集體土地進行征收以后，給予農民的補償標準普遍較低，甚至不能滿足農民的最低生活標準，這種做法侵犯了農民的合法性權益。自古以來都有“民以食為天”這句話，也就是說無論何時，人們都是要以填飽肚子為首要任務。而農民賴以生存的唯一來源就是種地，種地需要土地。只有擁有土地的農民才能夠生存下去，而失去了土地的農民就會陷入青黃不接。甚至在饑荒時候餓死也是很正常的。所以土地對農民來說非常重要。政府要根據市場的土地的價格和經濟發展水平來進行評估，提高征收的補償標準。

（三）加強對城市住房的保障

要通過各種方法和手段加強城市住房的保障和建設。加大對廉租房、經濟適用房、限價房等保障性住房的投放力度，這樣既可以增加房屋建設面積，又對抑制房價起到很好的效果。④建立住房保障的標準，制定合理的劃分標準，進一步明確住房保障的對象，并利用多種方法籌集城市住房保障的基金，切實維護低收入者的合法權益。

對于出租的小產權房是目前存在最為普遍的一種方式。政府可將已經出租的小產權房納入我國現有的住房保障體系之下，轉化為經濟適用房和廉價租房，使其合法化，其物盡其用。

四、結語

小產權房問題的存在是隨著社會的不斷發展而產生的，對于出現的法律問題當然要求破解法律困境，適應社會的發展適當的進行法律變革，法律是服務于社會的，所以法律就應當順應社會的發展而不斷變化，使其真正的保護農民的合法權益。我們堅信，通過解決一系列的社會轉型中出現的各種復雜利益關系問題，法律起到的作用是多么重要，為了更好的服務社會，走法治中國的道路是必然的，是越來越寬泛的。

注釋：

①譚啟文：《小產權房及其法律規制》，《檢察風云》，2007年，第20期，第32頁。

②石云龍：《科學解決小產權房問題仁》，《今日國土》，2007年，第8期，第31頁。

③路易斯·享金：《權利的時代》，信春鷹譯，北京：知識出版社，1997年，第83頁。

④鄭功成：《社會保障學概論》，復旦大學出版社，2005年，第32頁。

參考文獻：

[1]李俊華，龐標.特殊房屋買賣疑難對策[M].北京：中國法制出版社，2010.

[2]劉道遠.集體土地流轉法律創新研究[M].北京：北京大學出版社，2011.

[3]鄭功成.社會保障學概論[M].上海：復旦大學出版社，2005.

[4]胡凱.“小產權房”問題及其對策研究[D].浙江大學，2011.

（作者簡介：黃國芹，曲阜師范大學法學院2015級研究生，研究方向：法學理論。）endprint