轉變土地利用方式促進城鄉統籌發展

摘要：農村城鎮化是我國社會發展的必然趨勢，是實現現代化建設的必然選擇。但在農村城鎮化建設過程中，建設用地供需矛盾日益突出，成為農村城鎮化發展的瓶頸問題。本文以永吉縣岔路河鎮城鄉建設用地增減掛鉤工作的實踐，探索城鄉建設用地增減掛鉤工作的發展趨勢、作用與優勢及工作中需要注意解決的問題，以便破解農村城鎮化發展中的用地供需矛盾。

關鍵詞：農村城鎮化；城鄉建設用地；增減掛鉤；土地節約集約利用

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.17.052

隨著農村城鎮化發展步伐的加快，建設用地供需矛盾日益突出：一方面，在城鎮化發展進程中，上項目、辦企業、發展公益事業需要大量土地作為支撐，但受建設用地指標短缺的制約；另一方面，農村居民點占地規模過大，人均用地多，土地存在嚴重的浪費和低效利用，制約了農業用地和非農建設用地規模優勢的形成和有效發揮，阻礙了農村產業化、城鎮化和現代化進程。如何破解這些難題，有效解決好建設用地指標不足問題，岔路河鎮城鄉建設用地增減掛鉤工作實踐，為城鄉統籌發展開辟了新途徑，為今后工作開辟了新思路。

1 農村城鎮化建設的必然選擇

農村城鎮化是生產力發展的必然趨勢，是實現我國現代化建設的必然選擇。近年來，永吉縣委、縣政府把農村城鎮化納入縣域經濟發展的議事日程，城鎮化建設步伐的加快與農民群眾改善生產生活條件的期盼，促使增減掛鉤工作條件日趨成熟，并已成為廣大農民的必然選擇。

1.1群眾有意愿

近年來，得益于中央農村經濟政策的大力支持，永吉縣岔路河鎮農村經濟發展步伐加快，群眾生產生活得到了較大改善，農村家庭人均收入增幅較大，居全縣中等偏上水平，農民對進一步改善生產生活條件的愿望十分迫切，大部分農民群眾向往城鎮生活方式。在全鎮15個村中，有13個村自愿開展增減掛鉤工作，整體搬遷的意愿比較強烈。從對試點的恒成號村民意調查來看，絕大多數農戶有整村搬遷愿望，為開展增減掛鉤工作奠定了堅實思想基礎。

1.2政策有支撐

近年來，國家圍繞城鄉建設用地增減掛鉤工作先后出臺了一系列政策。國務院在《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”國土資源部先后下發了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》等文件，進一步明確了增減掛鉤內涵，并就相關問題予以進一步規范。圍繞上述政策的出臺，省、市也制定了相關配套措施。這些政策措施的出臺，為開展增減掛鉤工作提供了政策支撐。

1.3 工作有潛力

目前，農村建設用地中仍然存在許多問題。一是用地規模較大。岔路河鎮人均宅基地面積305平方米，高于國家規定標準1倍多，作為試點的恒成號村人均占有宅基地266平方米，高于國家規定標準77.3%，農村建設用地規模偏大，導致土地嚴重浪費；二是居民點分散。全鎮近400個自然屯，恒成號村26個自然屯，居民點分布散亂，規劃不一，把農用土地分割得支離破碎，不利于村莊基礎設施、公共設施配套建設和人居環境的改善；三是土地利用率低。由于村莊內部缺乏整體規劃，居住分散，宅基地不能充分利用，公共設施無法合理布局，造成土地低效利用。這些問題，既說明了農村建設用地節約集約利用的差距，也為增減掛鉤工作提供了巨大潛力。

2 城鄉建設用地增減掛鉤優勢凸顯

岔路河鎮是農村城鎮化建設的試點鎮，面臨建設用地供應緊缺的問題，增減掛鉤從根本上緩解建設用地供需矛盾，為促進城鄉統籌發展發揮了明顯作用。

一是緩解用地不足的矛盾。隨著經濟發展的進一步提速，用地的供求矛盾將越來越突出，單純依靠國家下達的年度用地指標難以保障快速發展的用地需求。實施增減掛鉤工作，有效盤活了農村存量建設用地，緩解了建設用地擴張對農用地的壓力。試點項目的建新區，占用建設用地面積58.41公頃，全部通過減少農村居民點建設用地解決。

二是提高土地集約化程度。增減掛鉤工作的實施，有效整合農村建設用地，集約化程度大幅提高。建新區人均住房占地面積31.37平方米，比原居民點人均占有宅基地面積節省87.96%。通過對拆舊區土地集中整治，不僅使建設用地得到有效利用，還增加耕地5.6公頃。居民點整理后，農田連片，溝渠配套，農田基礎設施進一步完善，為規模化經營打下了基礎。

三是實現耕地總量占補平衡。統籌安排項目區建設，對建新拆舊規模布局和用地結構進行控制與引導，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地不減少。試點項目拆舊區復墾耕地63.49公頃，凈增耕地5.64公頃。通過對拆舊區的整理復墾，統籌規劃田塊平整、灌溉與排水、田間道路等工程，確保了耕地質量不降低。

四是促進城鄉統籌發展。通過增減掛鉤政策的實施，促進了分散農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導農民有序進城、進鎮。建新區鄉村基礎設施將與城市基礎設施逐漸融為一體，推進鎮村基礎設施建設及環境衛生整治，改善居住條件，提高農民生活質量，促使農村整體面貌發生較大改觀。

3 增減掛鉤實踐的幾點思考

永吉縣增減掛鉤工作剛剛開始，在試點工作中也曾遇到了許多矛盾和問題，諸如思想認識不統一、建新區資金籌措困難、拆舊工作壓力大等。試點工作實踐為我們提供了啟示，值得今后工作借鑒。

必須堅持加強引導，形成共識。部分群眾安于現狀的觀念仍根深蒂固，個別干部把增減掛鉤工作當成增加城鎮建設用地計劃指標的權宜之計，對促進城鄉統籌發展的基本思路認識不清。應加大宣傳力度，提高干部群眾的認知度和認同度。

必須堅持統籌規劃，整體推進。城鄉建設用地增減掛鉤是一項綜合性工作，必須科學規劃，統籌安排，整體推進。要綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民歸并、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局，實現土地利用節約集約、耕地資源有效保護、農民生活切實提高、城鄉建設協調共榮。

必須堅持以人為本，協調發展。要認真落實增減掛鉤政策，確保維護農民利益。通過農村土地整治，使城鄉土地資源資產資本有序流動，實現耕地增加、用地節約、布局優化、要素集聚的目標，真正實現城鎮化進程與新農村建設良性互動、協調發展。

必須堅持自愿原則，維護權益。要充分尊重集體土地產權，維護土地所有者的權益，不能在土地整理和掛鉤置換過程中侵犯農民的合法利益。要廣泛接受群眾監督，保證整理項目公開透明，注重改善居民生產、生活條件，讓農民得到更多實惠。

必須堅持因地制宜，穩步推進。應本著先易后難的原則，優先選擇政府領導重視、當地群眾積極性高、資金有保障、難度較小為主的土地整治工作，并積極探索新方法、新途徑，認真分析研究和解決存在的問題和難點，以點帶面，逐步推廣。

必須堅持制度約束，強化監管。進一步明確有關政策，嚴格規范增減掛鉤工作程序，加強周轉指標和節余指標的管理，保證城鄉建設用地總規模不突破、耕地面積不減小、耕地質量不下降。增減掛鉤周轉指標必須納入土地利用計劃管理，實行規模控制，實現政策初衷。

作者簡介：王聰，本科學歷，助理工程師，研究方向： 國土資源。endprint