銀川市財政支出結構存在的問題與對策

梁春輝

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。銀川市屬于西部相對落后地區，同時又是少數民族自治區。近年來，隨著銀川市財政實力不斷增長，其職能從“吃飯型財政”轉向“建設型財政”和“公共財政”，財政支出結構不斷優化，支出的公共性和公平性明顯增強。但是，銀川市財政支出與經濟發展不相匹配的問題依然存在，在財政支出結構中也存在不少問題。主要問題有：

一、經濟類支出占比與城市發展狀況的矛盾

銀川市屬于欠發達地區，市場發育程度較差，經濟發展相對落后，經濟社會發展水平與發達地區相比差距很大，財政近年來才轉向“建設型”和“公共服務型”。銀川市財政雖然比寧夏其他市縣情況稍好，但是基礎設施建設水平仍遠遠落后于國內其他省市，2012年經濟類支出占公共財政支出20.6%的比例仍然較低，與經濟社會轉型升級關鍵期不相匹配。

二、民生類支出與其他支出的矛盾

近年來，盡管教育、科技、文化、衛生、社保等民生類支出總量增加，但從比重和增速來看，重點支出不重的現象還比較明顯。一是教育支出增速不快。2008-2012年，教育支出年均增幅為13.8%，分別低于地方公共財政預算收入和支出10.8和14個百分點。同時，環比增幅波動較大。二是科技支出總量偏小。2008-2012年，科技支出4.8億元，年均增幅雖然達到60.6%，僅占公共財政預算支出的1.3%。三是醫療衛生支出比重下降。2008-2012年，醫療衛生支出年均增長25.3%，低于公共財政預算支出2.5個百分點。占公共財政預算支出比例由2008年的4.8%降到了2012年的4.3%。

三、市轄區之間支出矛盾

2008-2012年，開發區公共財政收入累計完成35.5億元，是興慶區的1.3倍，金鳳區的3.5倍，西夏區的4.6倍。興慶區完成27.3億元，分別是金鳳區和西夏區的2.6倍和3.5倍。2012年開發區、興慶區、金鳳區和西夏區財政支出分別占轄區級的33.1%、30.5%、17.3%和19.1%。

四、上下級專項轉移支付之間的矛盾

由于各級政府間支出責任劃分不夠明晰，存在項目過多，金額零星分散等問題，從具體預算科目上看，幾乎涉及所有的政府支出科目。不利于各級政府因地制宜地安排支出，解決教育、衛生、社會保障等公共服務方面需求，也難以體現對下一級政府財政支出的引導和調控。專項轉移支付配套要求多、加重各級財政負擔的同時，肢解了本級自有財力，削弱了年初預算的權威性，影響了預算執行質量，容易形成資金使用效益不高的問題。

針對以上問題，本文結合財稅體制改革方面內容提出建議：

一、完善預算管理制度，編制中期滾動預算

跨年度預算平衡機制改善和加強了財政政策對宏觀經濟穩定的作用，既是防控財政風險的重要手段，也能使得財政收支更好和政府規劃進行銜接。針對目前實際情況，在初期可以采用一個較為簡化的版本，比如期限可以是三年期，項目上可先嘗試投資項目預算、社會保障項目預算以及或有負債項目預算。在這基礎上，未來可考慮延長滾動期限和擴大項目范圍。循序漸進的思路也可體現在推廣范圍上，比如可先從某一個部門開始做起，或從某一個地區開始做起，逐步擴大，進行漸進式推進。

二、優化財政支出結構

近年來，銀川消費對經濟增長的拉動作用不足，投資和消費在GDP中所占比例很不協調，影響銀川市經濟運行質量。擴大消費需求是發展經濟和實現經濟良性循環的根本目的。財政要加強收入分配職能，以社會保障、就業、居民收入為抓手，推動經濟增長內生力。通過繼續適時調高最低工資標準和最低生活保障，失業保障，優撫待遇，通過擴大就業，增加城鄉居民收入，增強消費購買力。要強化財政公共服務職能，增加醫療衛生、教育、社會保障等公共產品的供應量，提高公共服務質量，逐步降低公眾的儲蓄意愿，釋放居民消費潛力。

三、支持經濟增長方式轉變

一是集中財力支持銀川濱河新區和綜合保稅區建設。設立“兩區”建設發展專項資金，財政每年整合各類財政專項資金，同時積極創新投融資模式，拓寬投融資渠道，籌措各類資金主要用于“兩區”建設中應由政府承擔的基礎設施建設補助。在投入內部結構上，避免一般性競爭建設領域投入，加大對城市功能配套設施、交通、環保基礎設施等方面的投入。

二是推進現代化產業體系。農業方面，重點支持發展優勢特色精細產業；加大鄉村基礎建設、增加農業產業化發展動力，提高農業抗風險體系建設等。工業方面，發揮財政撬動作用，利用財政資金和信用貸款重點投向戰略性新興產業、新能源、新材料、裝備制造及再制造、高新技術等領域，推動工業科技攻關和科技成果轉化；引導和鼓勵企業節能降耗，發展循環經濟。服務業方面，加快打造閱海灣中央商務區總部經濟和會展經濟，支持大型社會化、專業化現代物流配送企業發展，促進商貿服務業等傳統產業優化升級，加快打造黃河和賀蘭山文化旅游帶，打造旅游度假休閑目的地城市。

三是加強生態環境保護。重點建立利益補償機，充分發揮財稅政策作用，對高污染產業、行業和企業建立退出補償機制，幫助其解決基本的職工工資保障、轉產等困難，促使其盡快退出。同時，加大對生態綠化、節能減排、節能產品等新技術的開發應用財政補貼力度。突出重點污染治理、環境監管體系建設、清潔生產、環保試點示范等。推進綠色建筑試點，繼續安排節能產品惠民補貼，推動節能環保產業發展。

四、推進財政基本公共服務均等化

一是促進教育均等發展。轉變財政投入方式，以優勢教育資源為載體組建教育集團，建立優質學校整合獎勵機制。以名校帶動、校際聯盟、結對幫扶等方式實現教育資源跨區域整合，促進城鄉教育均等化發展。重點加大學校基礎設施投入，采取公建民營模式，向社會民辦機構低償或無償提供教育經營權，引入社會資源參與銀川市教育事業發展。鼓勵高中教育特色化、多樣化發展，推進職業教育發展，加快寧夏幼兒師范學校“升格”。繼續推進教育均衡公平發展，建立健全向農村、向困難群體資助的政策體系，支持各縣（市）區率先實現義務教育均衡發展目標。

二是完善公共衛生和醫療體系。推進社區衛生服務機構和村衛生室標準化建設，提高基層衛生服務水平。深入推進公立醫院改革。建立財政獎補機制，支持社會優質民辦醫療機構發展。引進社會資本投資經營，實施公建民營工程，提高醫療服務水平。逐步提高對新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險補助水平。

三是完善社會保障機制。重點保障好城鄉低保、養老保險等支出的資金保障，妥善解決好失地農民和進城農民工的社會保障。積極落實就業再就業財稅優惠政策，重點幫助困難家庭和群體實施就業；大力支持發展職業培訓，提升勞動力素質，促進就業。采取公建民營的方式，建立社會養老服務機構考核獎勵補助機制，鼓勵社會機構參與民生養老服務體系建設。擴大養老服務規模，提升服務質量和水平。盤活存量資產，籌集各渠道資金加快保障性住房的建設，通過政策扶持增加低收入群體的財產性收入來源。

五、完善轉移支付制度

一是明確政府間職責分工。合理界定、明晰規定各級政府間的事權和支出責任，進一步完善政府間財政關系。按照外部性、信息復雜性和激勵相容的原則確定事權和支出責任。

二是建立市與轄區均衡性轉移支付制度。根據轄區人口因素（包括人口規模、人口密度、財政供養人員、貧困人口等）、人均GDP和人均財政收入、自然因素（包括土地面積、地理位置、交通運輸等）和特殊成本差異，結合轄區實際財政收支情況，按照標準財政收入和標準財政支出差額及轉移支付系數計算確定。可以有效解決轄區財力與支出責任不對稱的問題，使轄區政府都有足夠的財力履行基本職能，提供大致相等的公共服務。同時，實施激勵性財力轉移支付制度。根據轄區民生投入情況、稅源貢獻、財政工作執行情況和工作實效等單項內容制定激勵約束機制，充分調動轄區政府的積極性。

總之，銀川市要把握住新的財稅體制改革這一歷史機遇，在預算制度、稅制結構等方面主動適應新形勢，結合本地特點，調整經濟結構，轉變經濟增長方式，努力實現經濟社會的新一輪跨越式發展。endprint