改革開放以來中國文化旅游產業政策演變及啟示

謝正發

摘要：當前，文化旅游產業已經成為國民經濟的重要增長點。通過梳理改革開放以來我國文化旅游產業政策發展的軌跡，概括出產業定位日趨明確、產業管制逐步松動、產業思路不斷拓展的政策演變趨勢，從產業化的高度，提出歷史啟示。

關鍵詞：文化旅游；產業政策；演變趨勢；啟示

文化旅游作為一種新的生活消費方式，日益引起世界各國人們的關注和青睞。改革開放以來，我國文化旅游業從散、弱、小，逐漸成為地方政府發展經濟的主導產業、支柱產業。縱觀其改革開放以來發展歷程，與產業政策演變密切相關。基本上經歷了萌芽、初步發展、全面深化三個階段。

一、1978～1991年的萌芽階段：旅游產業的提出與地位的確立

1981年成立國務院旅游工作領導小組，1986年改為旅游協調小組。1988年，國務院將旅游協調小組撤銷，成立了國家旅游事業委員會。此外，中國旅行游覽事業管理總局，于1982年變更為國家旅游局。隨后，國家旅游局和國旅總社不再一同辦公。國家旅游局不再直接進行接待或者負責組建旅行團，國旅總社實行企業化管理。管理機構名稱和職責變化，逐步由政府主管的行政職能向政府主導的事業化、企業化轉變。

在1981年3月舉行的國務院常務會議上提出“積極發展，量力而行，穩步前進”的旅游發展方針，并確立了旅游管理體制的原則，即“統一領導，分散經營”，要求在政策、制度、規劃、協調和紀律這五個方面高度統一。同年10月，國務院出臺《關于加強旅游工作的決定》，明確要進一步發展旅游。

1984 年7月國家旅游局提出《關于開創旅游工作新局面幾個問題的報告》，指出將我國建設成為旅游業比較發達國家的發展目標。同年，我國旅游業實施了一系列重大體制變革，由領導型職能改為服務型職能、由政治性轉為經濟性、從獨家經營模式到以國營經濟為主體的多種經濟形式并存模式、由原來的封閉式等客上門轉變為開放式經營。

1985年初，由國務院批轉的國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》中明確我國將以“政企分開，統一領導，分級管理，分散經營，統一對外”作為旅游管理體制原則。

1985年，國務院辦公廳轉發國家統計局《關于建立第三產業統計的報告》。將第三產業劃分為三個層次，其中第二層次為生產和生活服務部門，將旅游業包含其中。1986年，《中華人民共和國經濟和社會發展第七個五年計劃》首次把旅游業發展納入到國家發展規劃之中，同時表明旅游業被正式提出。到1991年4月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》正式確立了旅游業的產業地位。

二、1992～2001年的初步發展：旅游產業、文化產業認識的進一步深化

在中國共產黨第十四次代表大會上，江澤民明確提出發展以旅游業為代表的第三產業。同時提出要調動國家、集體、個人三方面的積極性，加快發展第三產業。

1992年6月中共中央國務院《關于加快第三產業的決定》第二部分明確指出，要創造條件、大力扶持、加快發展旅游業，進一步突出政策扶持力度，把旅游業放在重點發展產業的第一系列。1995年，十四屆五中全會，旅游業列在積極發展新興產業的第一位，對旅游業的重視程度進一步提高。

1998年，國務院在中央經濟工作會議上決定明確旅游的經濟產業地位，并把旅游業作為國民經濟新的增長點。

2000 年以后我國政府對旅游業發展更加重視。2001 年國務院召開全國旅游發展工作會議，同時下發了《國務院關于進一步加強旅游業發展的通知》，明確提出把中國建設成旅游強國的目標，提出把發展國內旅游放在重要的位置，進一步從國家層面促進了旅游業的發展。

此外，國家旅游局在《中國旅游業發展十年規劃和第八個五年計劃》中提出：要把國內旅游作為第三產業的一個重點產業認真抓好。國家旅游局擬定了《中國旅游業發展九五計劃和2010年遠景目標綱要》。其中仍然明確了適度超前的發展方針，爭取使我國旅游業總收入的比重，達到國內生產總值的5%，初步成為國民經濟中的支柱產業。

其次，文化產業的地位也得到確立，政策不斷完善。

1998年8月，文化部文化產業司成立，標志著我國文化產業的正式確立。2000年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》在中國共產黨第十五屆五中全會通過。“文化產業”和“文化產業政策”概念在中央正式文件中首次出現。2000年12月，國務院出臺《關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知》，制定出了有利于我國文化產業發展的財政、稅收和金融的系列政策。

這一時期，對旅游產業的地位認識，經歷了從國民經濟新的增長點，到支柱性產業地位的不斷深化。

三、2002～2012年的全面深化：文化旅游產業的形成與發展

2003年9月，《文化部關于支持和促進文化產業發展的若干意見》提出大力發展文化產業，明確了文化旅游業是文化產業的一部分。2004年10月，文化部《關于鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展文化產業的意見》從經濟上明確對文化產業發展進行大力扶持。2005年各省市相繼按照中央意見，因地制宜，制定了詳細的文化產業發展綱要或戰略。2006 年，我國旅游業發展“十一五”規劃綱要，明確提出將旅游業培育成國民經濟主要產業的發展目標。此后，各省、市、自治區出臺了 60 多個關于發展旅游業的意見和建議，將旅游業確定為未來發展的支柱產業、主導產業。

2009 年8月，文化部、國家旅游局《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》，提出打造活動品牌，推出高品質演藝產品，進行品牌化經營，舉辦項目推介洽談會，加強市場推廣，積極培育人才，規范經營秩序等內容。9月，文化部頒布《關于加快文化產業發展的指導意見》，提出促進文化與旅游相結合，建立《文化旅游節慶活動扶持名錄》和《國家文化旅游重點項目名錄》。鼓勵對演藝與旅游資源整合，在知名旅游景區打造高品質、有特色的演藝精品。9月，國務院又發布《文化產業振興規劃》，明確提出擴大文化消費，標志著發展文化產業已經上升到國家戰略層面。2009 年12月，國務院發布《關于加快發展旅游業的意見》，大力推進旅游與文化等相關產業的融合發展。提出要發揮文化資源優勢，開展多種形式的文體旅游活動。endprint

2011 年10月，《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，提出推動文化產業與旅游等產業融合發展。積極發展文化旅游，促進非物質文化遺產保護傳承與旅游相結合，發揮旅游對文化消費的促進作用。11 月，國家旅游局《關于進一步加快發展旅游業促進社會主義文化大發展大繁榮的指導意見》，提出支持文化旅游活動品牌，推出一批非物質文化遺產旅游精品，提升一批旅游演藝精品，制作旅游工藝品等五點具體措施。

2012 年 2 月，中辦、國辦《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》，加快發展文化產業，積極發展文化旅游，積極擴大文化消費等。文化部《十二五”時期文化產業倍增計劃》，編制文化旅游發展規劃，打造特色產業集聚區、國際知名旅游演藝及系列活動品牌，深度開發文化旅游工藝品。

此外，從 2010 年開始，文化部、國家旅游局確定，每 4 年推出一個中國文化旅游主題年，每兩年舉辦一屆中國國際文化旅游周，定期發布《國家文化旅游重點項目名錄》。文化與旅游不斷融合，對國民經濟中的增長性、帶動性和輻射性日益凸顯。

四、政策演變趨勢

通過梳理改革開放以來我國文化旅游產業政策發展軌跡，有幾個典型的趨勢。

一是產業定位日趨明確。中國旅游業從誕生就作為政府的外交平臺，從屬于外事接待事業，基本不具有產業的經濟屬性，還稱不上產業。改革開放后，旅游業從外事接待事業，到第三產業的重點，旅游產業、文化產業的重要組成，再到文化旅游業的正式提出。在國民經濟中的產業地位日益穩固。陸續出臺一系列有利于文化旅游產業發展的政策，使其產業地位基本確立，開啟了我國文化旅游產業大發展的嶄新篇章。

二是產業管制逐步松動。中國旅游業的性質，隨著一系列政治、經濟制度改革，也發生了根本性的變化，逐漸從計劃性、福利性，成為具有文化性質的經濟產業，同時又具有經濟性質的文化產業，文化與旅游日益交融。市場經濟體制的建立與不斷健全，旅游產業、文化產業、以及文化旅游產業發展思路不斷拓展，不斷出臺順應市場的相關產業政策，市場機制作為資源配置的基礎性作用得到了重視，政府逐步放松了對相關產業的管制，充分調動了各方的積極性，投資主體日趨多元化。

三是產業思路不斷拓展。由市場需求而產生的文化與旅游的資本化運作、市場化融合的產品供給不斷增多、發展、成熟，并取得較好的經濟效益。隨著經濟社會的不斷發展以及文化產業和旅游產業發展思路的不斷拓展，使得各地政府八仙過海，各顯神通，大力發展文化旅游。各地紛紛依托自身豐富的文化資源，吸引社會資本的旅游開發，不斷推進文化資源開發的市場化。充分展示出獨特的文化內涵與魅力，也創造了豐厚的經濟效益。

五、歷史啟示

一是要放開所有制限制。由于文化旅游資源的特殊性，長期處于國有旅游經濟壟斷的格局。應逐步打破國家壟斷地位，采取政府主導、發展公有制的集體、私營、個體和合資等多種經濟形式，實現多種所有制經濟并存。大力推進旅游市場化進程，賦予旅游企業以充分經營自主權，增加其活力，對于國家歷史文化名城文化旅游健康、快速發展是極為重要的。

二是要完善相關法規體系。政府應制定方針政策，在更深層次上提高文化旅游業的產業地位，確立政府及相關部門協作的文化旅游發展保障機制。更為有效地促進文化旅游法制建設，嚴格規定保護、規劃、開發的法律責任和處罰標準，并保障其嚴格執行，體現其剛性約束。保護合理公平競爭，規范經營主體行為，實行優勝劣汰的機制，以期不斷提高服務質量，降低消費成本，保護經營者、消費者的利益。

三是要堅持政府宏觀調控。實行有利于文化旅游發展的政策導向，政府主管部門負責文化旅游發展戰略規劃與布局。在發揮政府旅游主管部門作用的同時，改變對旅游企業直接干預的狀況，對企業要賦予充分的自主權。加強對目的地的宣傳與促銷，為來訪游客搭建信息服務平臺。另外，還需要通過調控價格、匯率和外匯管制實行差別稅率等手段，適當鼓勵或控制旅游需求。

四是要突出行業協會作用。政府部門應簡政放權，從繁瑣的事務中解脫出來，拓展文化旅游專家委員會、保護協會、規劃協會等行業管理權限。更大力度強化行業管理手段，充分發揮行業協會在文化旅游開發利用中的監管作用。在行業協會的組織上，要學習借鑒發達旅游國家的經驗，使政府專司旅游經濟管理的職責得到強化。

參考文獻：

[1]匡林.旅游業政府主導型發展戰略研究[M].中國旅游出版社，2001.

[2]國家旅游局，中共中央文獻研究室.黨和國家領導人論旅游[M].中國旅游出版社，中央文獻出版社，2005.

[3]周琳.中國旅游業的制度創新研究[D].吉林大學，2014.

[4]畢緒龍.文化旅游發展政策及其趨勢[J].河南教育學院學報，2013（05）.

（作者單位：吉首大學）endprint