對完善失業保險制度的探析

黃子璇

【摘 要】《社會保險法》已自2011年7月1日起施行，現行的《失業保險條例》也正在修訂中。為全面梳理總結1999年以來武漢市失業保險制度的建設情況，分析其存在的問題，明晰其發展趨勢，通過吸收借鑒國內外有益經驗，研究提出武漢市失業保險制度建設的方向思路和具體措施。論文對武漢市失業保險制度建設現狀及存在的突出問題進行了全面總結，并就一系列重大問題進行了初步的探討。

【Abstract】 The “Social Insurance Act” has come into force since July 1， 2011， and the existing “Unemployment Insurance Ordinance” is also being revised. In order to sum up the construction of unemployment insurance system in Wuhan since 1999， analyze the existing problems and clarify its development trend， the paper puts forward the direction thought and concrete measures for the construction of Wuhan's unemployment insurance system by absorbing useful experience from home and abroad. This paper sums up the current situation and prominent problems of the unemployment insurance system in Wuhan， and probes into a series of important issues.

【關鍵詞】失業保險；武漢市；保險制度

【Keywords】unemployment insurance； Wuhan city； insurance system

【中圖分類號】D9225 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）08-0113-02

1 武漢市失業保險制度運行現狀

武漢市自1986年建立失業保險制度以來，尤其是1999年國務院頒布實施《失業保險條例》以來，保障范圍不斷擴大，功能不斷拓展，失業保險事業得到全面快速發展，在保障民生、穩定就業、維護社會穩定等方面發揮了積極作用。一是失業保險覆蓋范圍不斷擴大，基金支撐能力顯著增強。《失業保險條例》頒布實施后，武漢市失業保險參保對象由國有企業及其職工擴大到城鎮所有企業、事業單位及其職工。二是失業保險待遇穩步增加，保障水平持續提高。從2011年6月起，武漢市將領取失業保險金人員納入社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制保障范圍，成為全國副省級城市中少數幾個對領取失業保險金人員實施物價補貼的城市之一；武漢市失業保險待遇項目主要包括：失業保險金、價格臨時補貼、死亡喪葬補助金和撫恤金、基本醫療保險和大額醫療保險待遇等。三是基金支出范圍逐步擴大，失業保險功能不斷拓展。失業保險功能也從原來單純的保障失業人員基本生活逐步向“保障生活、預防失業、促進就業”三位一體功能拓展。武漢市探索建立失業預警機制，開展了失業動態監測工作，堅持每月開展企業就業崗位變動監測和企業空崗調查，向全社會定期發布失業動態監測、空崗調查等分析報告，為加強就業形勢研判和政府決策提供了有價值的參考依據。

2 武漢市失業保險制度存在的問題

武漢市失業保險制度建設取得了輝煌成績，但也存在不少問題。這些問題既有制度層面的，也有執行層面的，既有共性問題，也有個性問題。對這些問題進行分析梳理和深入思索，是極為有益的。以下分析均從實際工作出發，最終歸結于制度層面的思考。

2.1 制度覆蓋面偏窄，保障水平仍不高

近年來，城鎮企事業單位從業人員失業風險已顯著下降，正成為失業風險相對較小的群體。與此同時，城鎮靈活就業人員、農民工、未就業大中專畢業生等失業風險相對較大、人群數量日益擴大的新興群體卻參保率過低，或者基本被排除在失業保險制度之外。大中專畢業生“畢業即失業”問題日益突出，亟需研究解決。上述情況說明，現行失業保險制度覆蓋面偏窄、“瞄準度”較低，制度效能難以充分發揮，亟需加以改革調整。

2.2 激勵機制不健全，權利義務不對等

我國失業保險工作雖然起步早，但發展勢頭卻不如后來居上的養老保險和醫療保險。一個重要的原因就是失業保險制度沒有建立體現社會保險性質、體現權利義務對等原則、體現互濟性的激勵約束機制。主要表現在：一是失業保險沒有建立個人賬戶制度，繳納的義務和享受的權益失衡，許多企業和個人由此認為繳納失業保險費只有付出沒有回報，所以參保繳費積極性不高。二是失業保險待遇與城市低保待遇差別不大，體現不了參保的優越性。失業保險待遇僅限失業者本人領取，其對低收入或零就業家庭的保障還不如城市低保待遇有力。三是沒有形成有效的激勵約束，難以防范道德風險。客觀地說，上述問題的存在，不單純是道德層面的問題。既然利益與自己不相關，也就沒有哪個參保單位或個人還會去監督和關注制度的執行與完善，因此根子還在于激勵機制缺失這一制度“硬傷”。

2.3 促進就業、預防失業功能較弱且未長效化

現行失業保險政策出臺時，基于當時大規模群體性失業的特殊背景，失業保險的主要功能是保生活，促進再就業的范圍只限于失業人員領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼。而這兩項補貼政策不論在全國還是在武漢市都實施效果不佳。當前失業保險基金支撐能力不斷提升、完全有能力增加用于促進就業的支出的情況下，有必要更新失業保險理念，進一步強化失業保險促進就業、預防失業的功能作用，并從制度層面逐步建立鼓勵企業履行穩定就業的社會責任、減少裁員的補貼機制，建立促進失業人員提升技能、實現再就業的補貼援助機制，并將其納入失業保險基金支出范圍。endprint

2.4 制度設計缺乏彈性、基金大量沉淀待激活

現行失業保險制度實行全國統一制度和基金市級統籌。由于統籌層次較低，且各地發展不平衡，加之在費率、支出項目等方面既沒有建立起反映經濟周期、失業人員數量、基金結余等情況的調整機制，也沒有賦予各地調整的權限，制度設計缺乏彈性，導致經濟相對發達地區基金結余較多卻難以安排一定數量的資金用于促進就業支出，經濟相對落后地區基金不夠寬裕卻難以得到調劑補充，嚴重影響了失業保險功能的正常發揮，也使大量基金沉淀閑置、基金使用效率低下。

3 完善武漢市失業保險制度的有關建議

3.1 順應趨勢，擴大覆蓋范圍

從各國失業保險制度發展過程看，失業保險覆蓋范圍均從正規部門尤其是工業生產部門起步，隨后擴展到其他部門，呈現出從小到大、從易到難、從淺到深、逐步擴大的規律。目前，大多數國家覆蓋所有受雇人群，不論行業或部門。從1986年《暫行規定》覆蓋的“四種人”，到1993年《規定》涵蓋的“七類九種”人員，再到1999年《條例》將城鎮企業事業單位及其職工納入覆蓋之列，失業保險覆蓋人群呈不斷擴大之勢。武漢市情況與此類似。據統計，世界范圍內上中等收入國家及高收入國家失業保險制度覆蓋人數占經濟活動人口的比重大致為30%～50%，我國失業保險制度參保人數占經濟活動人口的偏低。因此，進一步擴大失業保險覆蓋范圍，將更多的勞動者納入失業保障，應是失業保險制度發展的一個重要方向。

3.2 突破難點，重點解決好兩類人群參保問題

擴大覆蓋范圍應重點考慮農民工和城鎮靈活就業人員兩類人群。進城務工農村居民雖然與城鎮職工同等參保繳費、平等享受失業保險待遇，實現了制度公平，但農民工參保率過低，等于變相地將其排除在了失業保險制度之外，這就需要通過加強政策宣傳、強化國家實施失業保險制度的強制力與懲戒力度、加強經辦服務能力等來提高農民工參保的積極性和實際參保率。靈活就業人員崗位不固定、工作時間不固定、收入不固定和勞動關系不固定，在現有信息技術條件和管理服務水平下，要實時掌握和科學判定失業人員就業/失業狀態是個現實難題。但是，必須破解這一難題；否則，騙取失業金等道德風險將難以避免，建立靈活就業人員參加失業保險制度也將陷入混亂。展望未來，建立失業保險個人賬戶制度以及完善個人信用檔案、提升信息化管理服務水平等，將是解決這一問題的努力方向。

3.3 完善制度，建立失業動態監測和失業預警機制

失業動態監測與失業預警是經濟發展和經濟預警的一項重要內容，西方國家較早進行這方面的探索。2008年，我國開始建立失業動態監測制度。武漢市自2009年底啟動實施失業動態監測工作以來，目前已有173家企業納入監測范圍。失業動態監測的發展方向是建立失業預警機制，其最終目的是要為建立健全失業預防和調控機制提供數據支持和參考依據。具體而言，就是要根據失業動態監測數據和失業預警指標體系，以調整失業保險基金收支為杠桿，保持就業穩定并將失業控制在社會可承受范圍。實施失業動態監測和失業預警制度，是貫徹落實《就業促進法》的具體體現，是擴展失業保險制度功能的戰略舉措，必須深入研究、切實探索、強力推進。一是要在現有失業動態監測數據采集分析的基礎上，進一步擴大監測企業范圍，不斷完善監測指標體系，科學構建失業預警模型，搞好頂層設計；二是要從制度上予以保障，即：將失業動態監測和失業預警上升為制度安排，并列入失業保險基金支出項目。endprint