PPP模式結合EPCO建設運營實施方式在城市基礎設施工程中的應用

文｜宋志宏

PPP與EPC的淵源

PPP模式的核心功能

PPP有廣義定義和狹義定義之說。PPP是英文"Public-Private Partnership"的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。PPP的狹義定義是指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

因此，可歸納PPP模式的核心功能一是PPP是一種新型的項目融資模式。PPP是以項目為主體的融資活動，是項目融資的實現形式，其主要依據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度。新項目經營的直接收益以及通過政府扶持所能轉化的效益是還貸的資金來源，而公司的資產和政府承諾是貸款的安全保障。

二是PPP模式可助力政府加大基礎設施和公共服務供給。出于金融風險控制，政府負債需要有個限度，而當前我國城市基礎設施建設和公共服務供給又滿足不了人民群眾對日益提高的生活品質和公共服務的需求，因此，通過公私合營的方式吸引社會資本參與基礎設施項目的投融資及建設運營，可以充分彌補政府單方面投入的欠缺和不足。

三是PPP模式有利于發揮社會資本的項目建設管理優勢。通過對PPP項目設置必要的準入門檻和公開競爭的采購機制，可以在源頭上保證優秀的社會資本進入到公共基礎設施建設領域。優秀的社會資本通過發揮其優質的資源能力、項目管理能力，可以很大程度上保證項目的建設質量、建設進度和安全文明施工。

四是PPP模式有利于發揮社會資本的項目運營管理優勢。PPP項目通過政府授予特許經營權而讓社會資本承擔公共領域的服務，這是PPP模式應用的精彩之處。優秀的社會資本通過發揮其優質的資源能力、項目運營管理能力，可以很大程度上保證基礎設施項目發揮它的服務功能，造福一方百姓。

如今，中國式PPP已進入2.0時代，2.0時代將呈現八大方面的巨大轉變。即未來方向，從發展到規范；關注焦點，從數量到質量；主導模式，從政府到市場；功能定位，從融資到管理；考核重點，從建設到運營；合作期限，從短期到長期；融資方式，從單一到多元；風險分配，從分擔到共擔。

EPC方式的核心要義

EPC（Engineering-Procurement-Construction）是現代工程項目建設管理實施方式的重要形式之一，該方式中的設計不是一般意義上的具體的設計工作，而是包括整個合同范圍工作在內的總體策劃和組織協調。設計過程的高度交叉、快速跟進的管理藝術可以有機地將項目建設過程所涉及的采購、施工、調試的相關信息集中消化和處理，這正是提高項目管理綜合效益的根本所在。采購也不是一般意義上的建筑材料工藝設備采購，而是按照合同要求，結合生產工藝、設備制造和施工進度要求，包括項目投產前后所需要的全部材料、設備、設施等的采買、催交、驗收、安裝配合、調試配合、備品備件準備等工作內容，為項目投入運營提供保障。而與設計采購高度關聯的施工工作則包括了從設計到投產所需要進行的全部施工工作量以及發生設計變更或現場簽證所增減的工作量，最終交付具備交鑰匙條件的整體工程。

EPC方式的核心要義一是高效從簡。這一特點主要是針對發包人而言，EPC方式源于發包人希望減輕建設程序的管理負荷與壓力，并通過提高對總承包人的要求、實施總體風險包干、提高收益回報的方式來實現合同目的。基于這一考慮，發包人的管理機構可以相對精簡，而將全部工作內容交給有經驗和能力的高水平總承包商來完成，這樣既有利于專業的承包商發揮其管理運行效率，也達到了減少發包人負擔、釋放發包人管理壓力的目的，而后者在PPP模式下政府實施機構對項目管理而言恰恰是十分適宜的。

二是相對固定發包人風險。盡管在傳統的施工總承包合同模式中也有固定總價合同形式，但是由于傳統施工總承包中承包人無法參與到設計中去，因此一旦發生設計變更和現場簽證就需要對工程價款以及工期進行調整，實際上無法實現固定工程價款的初衷，因此絕對不可調的固定總價合同比較少見，最終往往變成暫估價加上洽商變更的合同價款形式。

而在EPC方式中，發包人與總承包人通常是以固定總價形式簽訂EPC合同，把建設項目的設計、采購、施工、調試等工作全部委托給工程總承包商來實施，由工程總承包人統一策劃、統一組織、統一指揮、統一協調和全過程控制，只要不涉及突破設定范圍的發包人變更，其風險均由工程總承包人承擔，從而使發包人的費控風險在合同簽訂之初就可以得到很好地固定。

三是要求總承包人具備高度的資源整合和協調能力。在EPC方式下發包人除了提出其要求和進行質量、進度、安全、費用監管外，工程的實施均由工程總承包人負責，包括勘察、設計、采購、施工和調試等具體工作。因而原則上需要有一個對所承接項目具有高屋建瓴、全盤把控能力的總承包人，而這樣的能力只有掌握了雄厚的工程設計資源（包括相應等級的設計資質、專業配備、技術人員層次設置、業績以及健全的內部規章）的工程公司或者是具有相應資質的工程設計公司才能具備。

四是相對高回報。所謂高回報是針對以項目施工圖預算為參考標底的施工總承包方式而言的。一般情況下，EPC方式的一個重要特點就是把項目從初步設計到施工圖設計的細化工作留給總承包商，從而一方面把項目的初步設計概算總價與施工圖預算總價的差值作為利潤讓渡給了總承包商，而另一方面也把詳細工程設計及其設計風險轉移給了總承包商。總承包商則必須在遵循初步設計原則的基礎上，高度發揮設計才能，精打細算、精益求精，并在采購、施工、調試的有機協作下才能取得預期收益。

PPP與EPC的關聯關系

在2016年3月3日印發的《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》中，財政部、住房城鄉建設部首度在政策性文件中把PPP與EPC進行了關聯。該《指南》在競爭性評審內容的第3條建設運營模式中，把對綜合管廊工程積極采取設計采購施工運營總承包（EPCO）、實現地下綜合管廊項目建設運營全生命周期高效管理的模式列作特別提倡模式，說明管理層針對城市地下綜合管廊項目的建設管理方式已經形成了高度一致的認識。

而之所以要將PPP與EPC進行關聯，其原因首先是有利于PPP項目建設期政府管理。政府方就PPP項目管理的主要任務集中在八個方面，即開發項目儲備池、保障項目可行性、使項目獲得市場認可、保障項目落地實施、管理項目合同、管控項目風險、解決項目過程中的爭議或糾紛、實施合理有效的監管與考核。

其中管理項目合同、管控項目風險、解決項目過程中的爭議或糾紛、基本都是項目執行過程的工作，尤其是項目建設期管理工作量巨大。而當PPP項目建設管理實施方式采用EPC時，政府方的管理難度和管理工作量都將大為減輕，有利于政府集中精力辦理其責任范圍內的其他行政事務。

其次，有利于實現PPP項目建設期綜合效益。項目建設期管理工作的好壞主要體現在工程質量、工程造價、工程進度和文明施工與安全生產等方面。采用EPC方式是除了有效控制質量、進度、安全之外，化解政府投資風險控制乏力的一個好辦法。

對于PPP項目，雖然是社會資本融資建設，但只是起到了項目融資并承擔一定時期內的資金墊付作用，其全部的建設投入（包括運營管理成本和合理的投資回報）都將會在政府授予的特許經營期內通過使用者付費和政府的可行性缺口補助一分錢都不少地收回去，所以PPP項目的工程費用承擔主體仍然是政府。因此政府應就PPP項目建設總投資的控制擔當監管職責。

最大可能地發揮社會資本優勢。PPP模式能更有效率地將企業在投資建設中的技術、資源優勢和先進的管理方法引入到項目中來，有效實現對項目建設與運行的控制。

眼下很多項目說起來是企業參與了PPP前期運作，但嚴格地說，其參與的法律地位并不牢靠，大多數項目都是在完成施工圖設計后通過政府采購才將項目主導權交予社會資本，這種制度安排會削弱社會資本的設計資源與總體管控能力對PPP項目的貢獻力度。而EPC方式可以為有能力的社會資本提供更先一步參與到PPP項目中來的機會，可以通過其總體設計策劃和多方協調能力、利用高度交叉、快速跟進的管理藝術有機地將項目建設過程所涉及的采購、施工、調試的相關問題集中消化和處理，提高項目管理的綜合效益。

第四，對運營能力的整合需要。結合PPP模式，在項目建成后，總承包商還要繼續承擔項目在特許經營期內的運營管理，這應該說是PPP項目對總承包商（或稱社會資本）的一個嶄新考驗。

PPP項目是將建設和運營全部內容納入到一個主體合同中的項目，當采用EPC方式時，運營中的各項工作會與EPC相互依存又彼此影響，因此對總承包商（或稱社會資本）而言，他不僅需要構建強有力的生產運營管理隊伍，而且要把運營管理可能出現問題的解決方案前置到設計、采購、施工的各個環節來進行綜合考慮，這就進一步加大了對總承包商（或稱社會資本）要求的深度和廣度。

適合PPP—EPCO操作方式的項目與條件

適宜EPC方式操作的項目

我國從1984年引進EPC概念到現在已經走過了30多年，在思想認識體系、項目管理知識體系、組織體系和工程總承包市場建設等重要方面都已經與國際工程總承包市場高度接軌，并已在石化、冶金、電力、煤炭、鐵路等工業領域實現了良好的工程項目建設管理的綜合效益。

EPC工程總承包與DB設計施工總承包有嚴格意義上的區別。EPC中的E是Engineering的縮寫，當“設計”理解時與同樣可理解為“設計”的Design的含義大不相同。Engineering指根據制造、加工等方面的科學與工程原理對機器、設備、裝置、系統等的機理與流程等方面進行設計，同時具有工程管理的內涵；而Design是指對建筑物、構筑物的空間劃分、功能布置、各部分之間的聯系，以及外觀進行設計和審美與藝術的處理。從這種區別中可以看出，設計－采購－施工合同一般不適合建筑工程的采購。

縱觀工程總承包領域活躍的身影可知，具備工藝性操作的工業建設項目是工程總承包方式的主要應用領域，換句話說，有工藝操作要求和工藝設備投資占工程總投資一定比例的項目適宜采用工程總承包建設管理實施方式。

PPP項目的主要特征

PPP項目的基本定位與特征。PPP模式主要應用于城市基礎設施，城市基礎設施分為兩類：一類是社會性基礎設施，包括文化、教育、體育、衛生、住宅、商店等；另一類是工程性基礎設施，包括六大系統，即能源供應系統、供水排水系統、交通運輸系統、郵電通訊系統、環保環衛處理系統、防衛防災安全系統。

市政工程則是城市基礎設施中的一個組成部分，主要包括城市工程性基礎設施中的市政工程，即道路、橋涵；堤岸、河渠；隧道、地鐵、高架、輕軌；城市給、排水及管網；城市廣場、景觀工程、路燈照明、電力管線的市政部分；污水處理、垃圾處理、園林綠化工程的市政部分；熱力、燃氣、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套設施。這里所提到的工程主要是建、構筑物和設施的建設與安裝，一般不含工藝運行方面的要求。

基于市政工程主要是建、構筑物和設施的建設與安裝的特征，所以長期以來其建設成品都是由政府來管理，由此形成了傳統的建設管理方式，即凡市政工程基本是設計、施工、運維分別由相關具備資質條件的機構承擔，大型市政工程或管理水平高的地方政府部分采用了施工總承包方式，幾乎沒有EPC方式建設市政工程的案例。

PPP模式應用以來，并沒有新的舉措改變市政工程以施工建設為主的格局，所以，目前真正意義上的EPC建設管理實施方式也是比較少見的。

PPP項目采用EPC方式應具備的條件

工程項目要具備工藝性生產管理特點。原則上社會性基礎設施，如文化、教育、體育、衛生、住宅、商店等從運營管理的角度看，沒有工藝性管理要素，不含有工程總承包關于調試的管理客體，因此這類工程不需要也沒必要采用工程總承包方式建設。當然，具有復雜垂直運輸系統、中央空調系統、大型電力系統、大型通訊網絡系統、大型給排水系統、大型室內智能控制系統等組合的多功能智慧建筑應該提倡采用工程總承包。

在工程性基礎設施中，如發電廠、煤氣廠、天然氣站、供熱中心、自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠、航空站場、鐵路、地鐵、高架輕軌、現代化停車場等顯然是具備工藝管理性質的，在這類項目投資計劃中，工藝設備投資占有相當比重，在對工程質量把控中，其設備的運行指標調試也是項目建設工作中的重要一環，因此它們非常適合采用EPC方式實施建設。

創新市政工程組合使其具有工藝性生產管理因素。為使城市市政工程擺脫建、構筑物和單一設施的單薄形象，可以創新市政工程組合模式，把帶有工藝生產性質的投資項目與傳統的市政工程捆綁，形成一體化工程。如把污水處理廠這個獨立的基礎設施工程和城市污水管網建設結合起來，從而作為一個整體項目來組織建設，這樣的話該項目采用EPC建設管理實施方式就成了最好的選擇。

同樣的思路可以用在自來水及給水管網、垃圾處理站及垃圾收運系統、供熱中心及城市熱網、天然氣收儲中心及燃氣供應管網等。

PPP項目采用EPC方式需要具備的其他條件應在該PPP項目實施方案中明確并得到政府方的批準，包括但不限于：項目的初步設計已經完成并得到政府主管部門的批復；已完成對擬邀請的社會資本方（或聯合體）的考察和資格預審；PPP—EPCO方式下的邀請招標文件準備完畢；PPP—EPCO方式下的項目合同主要條款準備完畢；政府方就PPP—EPCO方式下的監管組織體系和服務體系基本建立。（未完待續）