農村土地整治項目實施對“三農”影響的調查及對策

關江華，湛 丹

(黃岡師范學院 旅游文化與地理科學學院，湖北 黃岡 438000)

農村土地整治項目實施對“三農”影響的調查及對策

關江華，湛 丹

(黃岡師范學院 旅游文化與地理科學學院，湖北 黃岡 438000)

為研究農村土地整治項目實施對“三農”差異性影響，采取問卷調查和數理統計的方法，分析了農村土地整治項目對“三農”產生影響的原因。研究結果表明目前農村土地整治項目實施存在農戶項目參與程度不高、工程質量監管有差異、項目中村莊整治投資比例不確定、農戶房地權益受損及補償不合理等問題?；诖颂岢鲆⒍嗲赖男麄?、參與模式，提高農民對項目參與程度和認知度；建立“五位一體”監管體系，嚴格把控土地整治工程建設進度和質量；加強各部門間的溝通協作，促進各類惠農項目與資金的管理、整合，并建立和完善土地整治項目實施中農戶損失補償機制，保障農戶房地權益。

土地整治；“三農”影響；對策

隨著我國工業化、城市化快速發展，對土地資源的需求越來越大，耕地不斷減少、人地矛盾突出，如何實現土地資源的可持續利用成為目前研究的難點問題。作為土地利用規劃的組成部分，土地整治是實現土地資源可持續利用的有效途徑。當前在工業化、城市化高速發展背景下，我國的土地整理已經進入農村土地綜合整治階段。[1]農村土地整治有效地緩解了中國工業化、城市化和經濟快速增長所帶來的耕地保護、糧食安全和生態安全問題的壓力，提高了耕地質量，改善了農村生產生活條件，成為解決“三農”問題、推進農村城鎮化、建設美麗鄉村的重要保障。近年來，黨中央、國務院高度重視農村土地整治工作，在“十二五”期間，投入了6000億元用于農村土地綜合整治，在增加耕地數量、提高耕地質量、促進“三農”發展等方面取得了顯著的成效，而《全國土地整治規劃(2016-2020年)》，確定在“十三五”期間加大投資力爭建成6億畝的高標準農田。由此可見，國家將農村土地整治作為經濟社會轉型期統籌城鄉發展、維護糧食安全、保護生態環境、推進農村土地管理制度改革的重要抓手。目前國內外在土地整治工程的理論、技術和方法等方面研究內容頗豐，涉及土地整治的理論、技術與模式、耕地數量與質量保障、效益評價、生態環境影響以及土地整治與新農村建設研究等方面[2]，這些成果很少從農戶視角、微觀角度研究土地整治項目實施對“三農”的影響。為厘清農村土地整治項目實施對“三農”影響，課題組于2015年在湖北麻城市農村土地整治項目區開展調查，通過問卷調查及座談走訪的方式獲得第一手材料，研究農村土地整治項目實施對“三農”產生影響的原因，并基于農戶的意愿與需求，提出相關的對策和建議。

一、調查區域農村土地整治項目實施對“三農”影響現狀分析

(一)調查區域農村土地整治項目開展基本情況 麻城市位于湖北省東北部，鄂豫皖三省交界的大別山中段南麓，屬于革命老區。為保護耕地、促進經濟發展，麻城市按照“高起點規劃、高標準建設、高效能管理”的項目建設思路，自2011年以來，累計申報實施高標準基本農田土地整治項目15個，項目總建設規模22.2萬畝，總投資4.5億元。其中，已經竣工驗收的項目7個，建設規模11.5萬畝，投資1.95億元；在建設的項目4個，建設規模4.5萬畝，投資9500萬元；擬實施的項目4個，建設規模6.2萬畝，投資1.6億元。本次被調查的項目主要包括乘馬崗高標準基本農田土地整理項目區、鹽田河高標準基本農田土地整理項目區和南湖高標準基本農田土地整理項目區，其中乘馬崗項目建設已完成并準備驗收，鹽田河和南湖兩個項目屬于在建項目，三個項目的基本情況見表1。目前調查區土地整治項目的投資主要源于國家財政，投資大、土地整治實施涉及的農戶、鄉村多，整治內容包括農田整理、鄉村整治、基礎設施建設以及農村環境治理等工程；從投資比例來看主要投資于農田整理和鄉村治理，平均占總投資的60%以上；在項目實施區域內都存在房屋拆遷或占用耕地(修建溝、路、渠需要占用)現象(見表1)。

表1 被調查農村土地整治項目建設基本情況表

(二)調查區域土地整治項目實施對“三農”影響分析 開展農村土地整治主要是增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善農村生產，生活條件和生態環境，增加農戶家庭收入。實施農村土地整治項目的核心在于“農民”，關鍵在于“農戶家庭”能否得到實惠，能否增加農戶的收入、改善農村環境以及提高農業生產條件。

1.調查區域被調查農戶對項目實施影響家庭收入的認識分析。農村土地整治項目能幫助農戶家庭增收，改變農民生產、生活方式，許多地方把土地整治項目與當前的精準扶貧、秀美鄉村建設等工程相結合，有力地促進了農莊環境治理、實現了貧困農戶的脫貧致富，使一部分農民真正分享到改革開放和城市化發展的成果，提高了他們的生活質量和水平。然而通過分析被調查農戶對項目實施影響家庭收入的認識(見表2)表明：土地整治項目實施對農戶家庭收入有影響，但是這種影響并不顯著。從總樣本來看，認為有影響的農戶占總體樣本的55%，從項目區樣本來看，這種有影響認識的比例甚至低于或持平于沒有影響的比例。

表2 調查區土地整治項目對農戶家庭收入影響的分析

2.調查區域被調查農戶參與項目施工情況分析。通過公眾參與土地整治項目的施工，一方面，農戶會把工程當成自己的項目，保障了工程的質量與進度；另一方面農戶通過參與工程建設，短期內就近就業獲得工資，直接增加家庭收入。但是，從調查區域被調查農戶參與項目施工的調查中(見表3)，分析出在實施項目過程中直接參加項目施工的農戶僅占34%，從各個項目區農戶參與情況來看，參與度都很低，參加項目施工的農戶比例分別為13%、9%和12%，在調查走訪過程中發現，農戶參與項目施工的愿意度很高，但工程施工方對聘用本地民工存在一些顧慮而不愿意就地請人。

表3 農民是否參與土地整治項目實施的統計調查

(三)調查區域土地整治項目實施對農業、農村影響分析 現代農村土地整治項目的實施對農業、農村是一次重大革命，對農業、農村由傳統型向現代型轉變、縮小城鄉差距有著重要的現實意義。現代農村土地整治項目投資巨大，整治內容復雜，涉及房屋搬遷或占地等問題。調查表明在實施土地整治項目后，土地權屬糾紛問題依然會存在，而這些糾紛的存在終將會影響村莊治理、農村發展與社會穩定。不過有高達78%的被調查農戶認為，通過土地整治項目的實施，道路修到各村各戶，方便民眾出行和生產，改善了村莊環境，使村莊變綠、變亮(見表4)。由此可見現代農村土地整治項目，通過對農村基礎設施的建設，為農戶提供便利的富裕通道，改善了農民生產、生活的條件。

表4 農戶對農村生產、生活環境改變認識的統計調查

二、調查區域土地整治項目實施對“三農”影響的主要問題

現代農村土地整治項目是一項綜合性的民生工程，當前開展的項目多數是與農村經濟發展和新農村建設相結合，能增加農戶家庭經濟收入，改善農村環境，實現農業的規模化經營。但是通過對調查區土地整治項目的調查分析，發現依然存在如宣傳不到位、農戶項目參與程度不高、工程質量差異性大、農戶房地權益受損等問題，主要表現以下幾方面：

(一)土地整治宣傳不到位，公眾參與機制不完善 當前土地整治公眾參與的問題主要是農民缺乏參與積極性、缺乏土地整治公眾參與平臺及制度保障。公眾參與機制的不完善，則無法保證土地整治過程中“最后一公里”難題的落實。[3]通過調查發現，土地整治宣傳不到位主要表現在：項目區缺少必要的宣傳載體，項目實施的動員大會和群眾座談開展較少，以及公眾對項目實施的基本情況缺乏了解。這些內容的缺失導致了群眾對項目不了解，對工程認可度較低，對項目建設的熱情度和滿意度也不高，很難調動當地群眾積極參與到項目工作中。因而出現了項目建設前期群眾無法提出相應的規劃設計意見，而項目建設后期又對項目有頗多不滿的情況。土地整治項目涉及參與的主體是多方面的，但是農村土地整治項目涉及的主體主要是農民。在調查中發現項目區參與或知曉土地整治項目的農民僅占36%左右(見表5)。

表5 調查區域被調查農戶對土地整治項目了解程度調查表

(二)土地整治項目工程進度不統一，工程質量差異性大 土地整治項目投資大、工期長，土地整治項目通常被分成多個標段進行施工建設(見表6)，調查區被調查項目分別被分成6個、7個和2個標段，并通過招投標形成由6個、7個和2個不同的施工單位完成施工。通過對實施的土地整治項目調查，發現影響土地整治項目進度和質量的原因主要是施工單位不統一、缺乏必要的民眾監督機制和地方政府追求形象工程，盲目建設。這些工程質量直接影響項目區民眾農業生產條件、農村生態環境的改善。

表6 調查區土地整治項目實施標段劃分調查

(三)惠農項目與資金分散，補償不到位和農戶權益得不到保障 目前土地整治項目主要是由國土部門組織實施，其資金來源主要靠政府投入，社會資金投入數量不大。但是在農村存在很多由部門開展的支農和惠農的項目和資金(農業部門、財政部門等)，各部門支農惠農的項目和資金都由各部門自行管理實施，現實中有“各唱各的調、各吹各的號”的傾向，造成整體項目實施中的不同環節各行其是、相互掣肘，導致建設項目、投入資金分散，不能得到有效整合。另一方面，由于社會經濟發展，項目實施過程中的社會成本不斷增加，而土地整治項目建設的資金有限，使土地整治項目的效益在“三農”治理中不能充分發揮。 此外，有的地方政府實施了“整村推進”的整治模式，盲目擴大了增減掛鉤的范圍，無視農民合法的土地財產權益，在廣大農村地區強拆農戶住房，嚴重損害了農民的土地財產權益。[4]出于規劃設計和建設需要，部分農民的住房或土地被搬遷或占用，理應對農戶進行適當補償，但由于土地整治的資金投入嚴重不足，規定的補償標準明顯過低，不能滿足被搬遷農民的實際需要，造成對農民的補償不到位，侵害了農民利益。表7是農戶對土地整治項目實施過程中對房地權益損失補償的認知，其中認為補償不合理的占53.57%。

表7 土地整治項目區農戶對房地損失補償的認知調查

三、土地整治項目實施對促進“三農”發展的對策建議

農村土地整治項目政策性強、影響面廣、敏感問題較多，在進行土地整治項目建設的過程中，必須強調規劃的龍頭作用，以規劃引導建設，加強對土地整治項目宣傳和管理，充分發揮土地整治項目對“三農”影響的力度，最大限度發揮土地整治項目的效益，使農民在土地整治項目中獲得實惠，做到生態、經濟和社會效益的協調統一?；谡{查中存在的問題，提出如下相關對策：

(一)建立多渠道的宣傳、參與模式，提高農民對項目實施的參與程度和認知度 土地整治作為一項“德政工程”、“民心工程”，是為農民辦好事、謀實事的工程，要使這項“德政、民心”工程做得更好，更到位，公眾參與是必不可少的環節。[5]促進公眾參與就應采用多種方式和渠道，加大對土地整治項目的宣傳力度，吸引農戶對項目的關注和提高他們項目的參與程度。通過寫標語、掛橫幅、制作宣傳彩頁、媒體報道等多種方式廣泛宣傳土地整治項目，讓廣大民眾充分了解土地整治相關法律、法規和政策，了解項目工程內容、投資方式、各種補償(助)標準等，弄清項目以及農民自己的合法權益內容，充分調動項目區農民主動參與項目的積極性，努力營造開展土地整治的濃烈氛圍。另外，土地整治公眾參與機制是不可或缺的[6]，我們要不斷建立和完善類似農民耕保協會的機制，發揮農民在土地整治中的主體作用，切實維護農民的利益。其次，把完成較好的土地整治項目作為典型事例，加大典型示范村的宣傳力度，使各級各部門不斷增強土地整治的責任感和自覺性，提高項目區農戶對項目實施的認知度。農村土地整治項目應將農民集體納入項目管理體系中，區縣土地整治機構作為技術機構，為農民集體提供土地整治技術服務和咨詢，市土地整治機構負責規劃管理辦法、土地整治技術標準、土地整治補償標準等相關辦法和標準的制定，同時建立一個開放的農村土地整治項目交流平臺，讓所有利益各方都可以進行有效的協商和對話，使項目決策過程透明化，以確保公眾參與的有效性。

(二)嚴格把控土地整治工程建設進度和質量，建立“五位一體”監督體系 建立政府、規劃單位、施工方、監理單位及項目區農戶“五位一體”的工程監督體系，嚴把質量關。土地整治工程項目的實施涉及規劃單位、施工單位、監理單位及項目所在地的政府、村委會、村民等主體。要實現土地整治項目高質高量的順利實施，必須要有完善的監督管理體系。在“五位一體”的監督機制中，政府的管理監督貫穿于項目的整個過程，監理單位是政府對項目實施監管的代理人，對施工環節的工程質量負全面監管與落實責任，監理單位要制定具體的工作細則，認真履行監理職責，對所有工程的建設投資、施工進度、工程質量進行監理，落實對項目前、中、后各階段的全程監管，確保工序按設計質量與要求施工。同時施工單位對工程的實施是對規劃單位的工程設計質量監督與檢驗。在項目實施過程中，全方位的公眾參與可以提升農村土地整治項目監管績效。[7]村民是土地整治項目實施的直接受益者，工程質量好壞直接關系到村民土地收益的高低。因此通過激勵項目所在地的村委會或村民參與到對項目實施的監管，能進一步完善施工程序，防止施工時偷工減料，杜絕因工程質量問題出現的豆腐渣工程。

(三)加強項目與資金的管理與整合 農村土地整治項目是一項綜合性強的民生工程，各級政府對“三農”問題的重視，促進了各級政府部門對農村土地整治的投資。但是農村土地整治項目工程浩大，設計部門眾多，動用資金龐大，各部門如果未能明確劃分權責，各自為政，將會導致投資重復且分散，大大降低資金的使用效率，造成巨額浪費。因此，要統籌安排涉農資金，建立起以地方政府為主導，國土資源部提供技術支持和交流平臺，各部門協調合作的統一領導機制，明確各部門職責權限，形成部門合力，加強資金整合，提高資金的使用效率。首先，在嚴格落實項目配套資金的同時，要嚴格堅持“專賬核算、專人管理、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，對項目資金進行專項管理。在農村土地整治項目中要以土地整治專項資金投入為主，積極整合農業、林業、水利、電力、交通、村建設資金等各類涉農項目和資金集中投入。要探討基于PPP項目融資模式的可行性，在土地整治項目引入PPP模式[8]，鼓勵企業參與土地整治工作，采取銀行貸款、村企聯合等多種途徑，引入市場機制，擴寬融資渠道,優化人、財、物等資源配置，吸收廣泛的社會和個人投資，實現產業化經營。其次，要對項目資金管理規則進行細化：在管理體系上建立和完善項目審批細則、項目變更審批細則、項目招投標實施細則、項目合同規范、項目資金使用規范、項目決算規程、項目驗收等級標準、項目會計核算制度等作必要的規范，以實現項目管理精細化的要求。再次，要注意強化對項目資金的審計監管。加強具備土地管理方面專業知識的財務人員建設并注重內外審計的結合，在內部審計常規化的基礎上補充外部審計。最后，要實現項目資金使用的公開化，建立定期資金使用情況公示制度，讓各方面能夠及時了解項目資金的使用情況，加強對資金使用的監管，以防項目資金挪為他用。

(四)建立和完善損失補償機制，保障農戶房、地權益 土地整治項目普遍存在搬遷或占地的現象。對項目區被搬遷或被占地的農戶進行補償，實際上就是對農戶房、地財產權的維護，是對十八屆三中全會提出的以人為本，賦予農戶更多財產權益的落實。目前，對征地中的農戶房屋拆遷、土地占用的補償研究比較多，國家對征地補償的內容、標準、方式有明確的法律規定，但是對于土地整治中存在的補償問題研究不多，補償標準、方式還缺乏依據，很多土地整治項目基本忽視對農戶財產損失補償的考慮。因此，要保障土地整治項目成為利國利民的工程，就必須建立和完善農戶權益損失補償機制，保障農戶房、地權益。把以人為本作為實施土地整治項目的根本，建立公開、透明和公平的補償機制，將項目選址、溝路渠規劃設計以及房地占用安置方案、補償內容、方式等事項進行公示，維護農民合法財產權益，促使村民的補償安置落實。

[1]羅文斌，吳次芳.農村土地整理項目績效評價及影響因素定量分析[J].農業工程學報，2014(22)273-282.

[2]王軍，鐘莉娜.中國土地整理文獻分析與研究進展[J].中國土地科學，2016(4)88-98.

[3]石峽.土地整治公眾參與機制研究[D].中國農業大學，2015.

[4]張勇，包婷婷.我國農村土地整治中農民土地財產權保護探討[J].經濟問題探索，2013(2)136-142.

[5]趙建寧，洪士琳.我國土地整治公眾參與現狀分析[J].江西農業大學報，2010(4)204-206.

[6]楊磊，鄖宛琪.土地整治：公眾參與機制不可或缺[J].中國土地，2012(8)8-9.

[7]孟展，劉斌等.農村土地整治項目監管績效形成機理與評價[J].中國土地科學，2014(9)53-59.

[8]徐黎.基于PPP模式下的土地整治研究——D土地整治項目[D].重慶理工大學，2015.

責任編輯 周覓

2017-03-10

10.3969/j.issn.1003-8078.2017.04.24

關江華(1971-)，男，湖北潛江人，黃岡師范學院旅游文化與地理科學學院副教授，博士；湛丹(1993-)，湖北孝感人，黃岡師范學院旅游文化與地理科學學院2014級學生。

湖北省軟科學，項目編號：2016ADC058。

F301.2

A

1003-8078(2017)04-0096-05