日本地方債發展狀況及借鑒

孫姣

【摘要】日本地方債發型數量巨大，占GDP比重較高，并且依存比重逐年上升，受2007年美國次貸危機的影響，我國中央政府實施積極的財政政策，2009年批準地方政府發現2000億地方債，日本作為地方債發行的發達國家，其地方債管理制度的變革，為我國地方債發展提供了借鑒和經驗。

【關鍵詞】日本；地方債；改革；借鑒

一、日本地方債管理制度改革

日本發行地方債歷史由來已久，其主要是中央政府主導，從而降低了債務風險，但償還方式，加重了政府的負擔，正是因為其在制度上的局限性，日本地方債制度在20世紀末開始發生變革。

（一）發行FILP債券

2000年，日本國會99號法令規定對以“日本財政投資和貸款計劃項目（FILP）”為代表的日本財政投融資體系實行重大改革。其主要由FILP的管理運作機構根據項目情況和要求，發行FILP債券從金融市場上籌資，將所獲得的資金向地方政府提供貸款，其主要用以維護現已運行中的貸款的資金流不至中斷，并防止對金融市場產生較大沖擊。

（二）增加臨時財政對策債

2001年，明確了由中央財政償債的部分為“交付稅一般會計附加”，由地方財政償債的部分為“臨時財政對策債”。“臨時財政對策債”的募集資金可以作為地方政府的經常性開支使用，其本息償還將以地方交付稅為擔保。

（三）增強JFM股本

地方公共團體金融機構（JFM）在金融市場發行本、外幣債券，將獲得的資金借給地方政府。JFM是日本政府在1957年設立的政策性金融機構，日本政府提供資本金，其發行的債券也獲得中央政府明確擔保，主要是負責向日本地方政府及其企業提供資金支持。

（四）推動多元化債券融資

2007，日本地方債的發行方式發生變革，所有自治體的公募債發行都由“統一條件的交涉方式”轉變為“個別條件的交涉方式”，地方債的發行開始能夠真正反映自治體的財力狀況和債券市場的實際需要。目前，日本地方債主要為公開發行債券，即地方政府憑借自身信用狀況在公開市場上發行債券進行融資，隨著改革的推進，根據發行人不同還可以將地方政府債券進一步劃分普通地方政府債券、地方政府聯合債券和市民債券。

（五）對地方公募債評級

2008年，地方公募債在日本陸續采用信用評級。2012年度，發行市場公募債的52個日本地方政府中，有一半地方政府進行了信用評級，主要采取對各地方政府的經濟實力、稅收能力和財政健康狀況的比較，對地方政府的信用評級采取了適當差別化的做法。

（六）加強稅收減免優惠

在日本，除國債外，其他證券須通過日本證券保管中心的“日本中央證券保管和記賬式傳輸系統”（JASDEC）登記。如果通過JASDEC作為直接參與者持有地方政府債券，非居民投資者可享受免稅。另外，享受日本國家債券免稅的實體也同樣享受當地政府債券免稅。

（七）引入財政健全化制度

2007年，日本出臺《地方公共團體財政健全化法案》，自2009年起廢止了“財政再建制度”，引入了“財政健全化制度”，旨在能夠早期診斷地方財政及公營企業的經營狀況和存在的問題，并采取措施。如果“財政健全化”分指標如果超過“早期健全化”標準，需要地方政府制定“財政健全化計劃”，實行外部監察；如果超過“財政再生”標準，將被指定為“財政再生團體”，需要地方政府制定“財政再生計劃”。

二、對中國地方債管理的啟示

2009年，我國在金融危機影響下，為擴大財政支出，開始由財政部代理發行地方債，使得已經停發16年的地方債再次引起人們的關注，同時2011年10月財政部正式印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，開始向地方政府“自主發債”階段過度。2014年后，開始對城投債規范整治。考慮我國地方政府仍有較大規模的存量債務，且基礎設施建設投資需求規模仍很大，地方政府再融資和新增融資的壓力較大，十分有必要采取多項措施，擴展我國地方債市場的廣度和深度，構建多層次地方政府債券市場，為“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”創造條件。

目前，我國地方債、城投債存在一定問題。1.地方債無法區分不同地方政府的信用，定價也較為模糊。除自行發債試點地區外，大部分地方債仍由財政部統一代發的，地方債的信用等級仍接近于中央財政的信用；2.地方債和城投債定位不清晰。雖然城投債名義上是一種企業債，但實質是“準地方債”的性質，城投企業部分收入來源來自于財政補貼，部分資產來自于政府的土地劃撥和國有資產注入；3.中央“代發”地方債券容易造成地方政府的債務約束，可能會導致地方政府出現超額申報舉債數額的傾向，誘發道德風險。

但中國與日本的不同之處在于，中國地區間差異較大，這會使中國不同地方政府債券利率分化或比日本大。總體來看，日本地方債管理制度對未來我國地方債管理有以下啟示。

（一）完善法律制度

應該制定相關的法律法規，為地方債的運行提供安全可靠的法律環境。要在實踐中不斷摸索出一套適合中國國情的地方債發行制度，制度的設計需包含計劃制定、債券審核、債券投向、債券發行、債券償還等內容。

（二）明晰政府責任

雖然我國實施了分稅制，但中央和地方政府間的財權、事權劃分仍然比較模糊，導致地方政府償債意識淡薄。因此，我國應該明確中央政府和地方政府事權與財權的具體劃分規則，逐漸讓中央政府淡出作為地方政府債務“兜底者”的角色。可借鑒日本地方債的發行經驗，通過稅源轉移等增強地方政府財力，并引入第三方信用評級機構，讓地方債進行市場化運作，有效地切斷地方政府將風險轉嫁給中央政府的行為。

（三）政府核算中引入權責發生制

收付實現制為核算基礎的現行政府會計的弊端和不足日益突出，它不能準確地反映國有資產存量以及負債等信息，無法準確反映地方財政的真實情況，不利于國家的宏觀管理。對此我國可先在基層政府會計核算中部分引入權責發生制，對地方債務、資產存量等進行必要的會計核算和統計，推動存量資產的合理流動。

（四）強化政府債務監管

政府應該控制好總量，建立一套可量化的指標體系，對預算比例、債務總量額度、債務風險預警信號等給出確定性的參考值，并制定動態的信息披露制度，增加透明度。

參考文獻：

[1]徐迎春.我國地方政府債券法律制度研究[D].延邊大學，2016

[2]常忠鈺.我國地方政府債務風險管理研究[D].中央民族大學，2015endprint