黨內巡視制度的歷史演變及十八大之后的有效性分析

趙曉明

摘要：“打鐵還需自身硬”，黨的作風問題，不僅直接關系到黨的先進性和純潔性，還關系到黨的形象和社會主義的命運。黨內巡視制度是中國共產黨重要的反腐制度，從建黨之初黨的領導人就這對這一問題進行了探索，在抗日戰爭、解放戰爭和建國初期嚴峻經濟形勢的影響下，這一制度一直沒有得到完善的發展。在改革開放形勢的影響下，黨內巡視制度逐步發展和完善，十八大之后黨的反腐力度加大，黨內巡視制度的有效性得到很好的保障。

關鍵詞：巡視制度 歷史演變 有效性

“外疾之害，輕于秋毫，人知避之；內疾之害，重于泰山，而莫之避”[1]。從全面從嚴治黨的角度來說，無論是黨內紀律建設還是作風建設，都離不開巡視制度，對于反腐敗工作來說，巡視制度更是一把利劍。

一、黨內巡視制度的歷史演變

（一）黨內巡視制度產生和發展

1922年中國共產黨第二次全國代表大會通過了黨章程，黨章規定：“中國共產中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席。”[2]這一規定是最早體現黨內巡視精神的規定，是巡視制度的最初依據。

1927年中央召開擴大的臨時政治局會議，會議決定建立有效的巡視制度，通過了《最近組織問題的重要任務議決案》。《議決案》對巡視制度的建立進行了明確的規定，即“開始建立各級黨部的巡視指導制度”[3]，第一次將黨內巡視制度作為寫進文件的重要任務工作來抓。

1928年黨中央對巡視制度的進行了進一步的完善，通過《中央通告第六十九號—創造無產階級的黨和其主要路線》的決議，這一決議體現了黨對保持自身健康和純潔性的重視。該文件第十部分規定“為了解下級黨部的生活和群眾工作的實際，使上級指導能正確而且合于實際，能密切的傳到下級黨部，那么只有經常的派人巡視才有可能，各級地方黨部，須遵照中央巡視條例切實執行。”[4]這一決議是黨內文件第一次強調巡視條例，是當開始制定巡視條例的開端。

1931年中央通過了《中央巡視條例》，并要求下級各黨支部以此為藍本，結合自身情況制定自己的可行的巡視制度。《中央巡視條例》明確了巡視工作的基本任務、工作方法以及相關紀律等。《中央巡視條例》的出臺是黨內巡視制度建設發展的一個里程碑，從此以后黨內巡視制度真正進入實施階段。

1938年黨召開六屆六中全會擴大會議，會議對巡視制度的等問題進行了討論，通過了《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》。《決定》明確提出“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達上級黨委的意見，考察下面的情形，報告上級黨委”[5]。此外，《決議》還對對巡視員工作的獨立性進行了規定，上級不能強制巡視員執行相關職責。

但此后，由于抗日戰爭和解放戰爭的連續沖擊，國家始終處于動蕩狀態，巡視制度一直沒有實質性的發展。新中國成立之后，經濟建設迫在眉睫，黨的工作的首要任務一直是恢復生產，巡視制度也沒有得到很好的發展，這種情況一直持續到改革開放之后。

（二）黨內巡視制度的恢復與重建

黨的十一屆三中全會后，我國經濟建設和制度建設開始全面恢復，黨內巡視制度建設也重新被提上日程。20世紀80年代前期，黨中央根據形勢的發展，開始醞釀恢復巡視制度，到20世紀80年代末期巡視制度的恢復工作進入實質性操作階段。

1989年十三屆四中全會以后，隨著改革初顯成果，政府財政收入增加，但在市場經濟思想的沖擊下，腐敗現象有所抬頭，黨內巡視工作的開展被提上日程，并對相關工作的開展做出了具體的部署。

1990十三屆六中全會通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，《決定》指出：“中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查，直接向中央和省、區、市黨委報告情況”[6]。該決議對巡視工作的規定，說明黨內巡視制度的建設進入了恢復和發展的新階段。

1996年3月，中紀委根據審時度勢公布了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，對巡視過干部的篩選、巡視工作的主要任務以及巡視成員的職權范圍等事宜進行了詳細的規定。同年召開的十四屆中紀委六次全會充分貫徹文件精神，對中紀委作出“根據工作需要，選派部級干部到地方和部門巡視”[7]的部署。

2002年11月，在黨的第十六次代表大會報告中提出“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”[8]。十六大報告對巡視制度的規定，表明作為黨制度建設一部分的巡視制度建設在國家制度建設中的地位越來越高。

2003年5月，巡視制度專門機構成立，即中紀委和中央組織部牽頭的中央巡視組合和巡視辦公室。

2004年，全國31個省（自治區、直轄市）以及新疆建設兵團積極響應黨中央的號召，在各地設立黨內巡視過工作機構，總數達到121個。自此之后，黨內巡視工作成為黨內紀律工作的常規內容，巡視小組不再像之前那樣臨時從其他部門抽調成員。

2009年7月，中共中央頒布了《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，該《條例（試行）》以黨章為依據，以當前黨內制度建設為基礎，對巡視細節進行了規范，對巡視制度的完善和成熟具有重要的意義。

2010年8月開始，中共中央、中央軍委開始將巡視的對象擴展到部隊領域，并有針對性地制定了《中國人民解放軍政治工作條例》。《條例》對黨內巡視制度在軍隊系統的開展做出了規定，并強調：“要開展巡視工作，檢查監督領導干部履行職責、行使權力和廉潔自律的情況。”[9]

總結起來黨內巡視制度在十一屆三中全會之后逐步恢復發展，進入新世紀之后不斷完善，為黨的廉政建設提供了重要的制度保障。

二、十八大以后黨內巡視制度的有效性分析

（一）十八大以后黨內巡視制度的發展

2012年11月，黨的十八大報告提出要“健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理，更好發揮巡視制度監督作用……始終保持懲治腐敗高壓態勢，堅決查處大案要案，著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題”[10]。十八大報告體現黨對貪腐問題的態度，也體現了堅決打擊腐敗的決心。endprint

2013年11月，黨中央制定了《中央黨內法規制度工作五年規劃綱要》。《綱要》明確提出：“修訂《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，充分發揮巡視工作發現問題、形成震懾的重要作用。”[11]

2014年1月，王岐山在十八屆中央紀律檢查委員會常務委員會上肯定了巡視制度對廉政建設的積極意義，并提出要更加清晰地明確巡視制度作用，將其作為震懾腐敗、發現問題的重要手段。

2015年2月，中央政治局會議審議通過了《關于巡視31個省區市和新疆生產建設兵團情況的專題報告》，強調了全面從嚴治當的重要意義，并明確了中央巡視組的基本工作方針，對拓展巡視工作的覆蓋提出了要求。

2015年8月，中央印發了《中國共產黨巡視工作條例》。《條例》充分吸收和借鑒近幾年巡視工作的經驗成果，對巡視工作面臨的新情況進行了剖析，并進一步劃分和明確了巡視工作的職能和定位，對巡視紀律等內容作出了規范。

（二）十八大后黨內巡視制度有效性評價

1.巡視工作目標得以實現

黨的十八大以來，黨內巡視工作在反對貪腐問題上發揮了重要的作用，贏得了“黨中央千里眼”“反貪腐利劍”等稱號。這些稱號形象的說明了巡視制度的基本作用，即發現問題，形成震懾。巡視組在巡視過程當中，發現了一批作風存在問題的干部，在黨中央的大力支持下，這些問題領導和官員受到法律的制裁和人民的懲罰。巡視組在巡視過程中發現的共性問題，會通過報告的形式上報黨中央，共形成專題報告52份，針對相應問題提出了上百條解決對策。從打擊腐敗到建言獻策，黨內巡視制度的發現問題、震懾腐敗的基本目標得到實現，反貪、反腐風暴受到人民群眾的歡迎。

2.腐敗現象得到控制

十八大以來，巡視組通過近距離接觸和廣泛性接觸獲取了很多有價值的信息，對反腐工作給予了巨大的支持。巡視組改變了以往“守株待兔”的工作方式，主動接觸和巡查特定的區域和單位，重點突出的對巡視對象進行針對性調查，巡視對象與巡視組之間的空間阻礙得意消除。此外，巡視組進駐被巡視地區之后，不僅與高層領導接觸，還廣泛的與各級領導及人民群眾溝通，擴大的巡視調查的范圍，獲取了很多有用的信息。十八大以后，反腐風暴一次又一次吹起，在這股高壓下巡視組的工作取得了很大的成果，一批貪腐分子在巡視中或巡視后露出馬腳，得到了應有逇懲罰。巡視組在反腐敗領域取得的突出成績，對腐敗分子造成了極大的震懾，對預防腐敗的作用不言而喻，收到了社會各界的一致好評和人民群眾的熱烈歡迎。

3.人民群眾對黨和政府整的滿意度提升

根據相關統計，在2016年的反腐敗斗爭中，人民群眾對當黨和政府的滿意度有了較大的提高，人民群眾參與反腐敗的熱情也空前高漲。黨內巡視制度本質上是一種反腐制度，人民群眾對腐敗深惡痛絕，充分發揮人民群眾的力量，能夠更好地打擊腐敗，促進反腐工作的進一步發展。在巡視過程中，很多腐敗案的信息源頭都可以追溯到人民群眾，認真聽取群眾的心聲，拓展民意表達渠道，積極解決人民群眾面臨的各種問題，最大限度減少人民群眾因為腐敗收到的消極影響，保持黨和政府在人民群眾中的威信和形象。

（三）十八大后黨內巡視制度有效性提升的原因

1.創新巡視形式，開展專項巡視

2014年1月，在十八屆中紀委三次全會上，王岐山在工作報告中支出要創新巡視組織制度，開展專項巡視。習近平總數據在聽取匯報后，對創新巡視制度，開展專項巡視給予了高度的評價，并指出要積極的通過制度創新提升反腐效果，對腐敗給予更大的震懾，保持黨的純潔性。專項巡視制度能夠更有針對性的對某個地區、某個單位或者某個部門及進行審查，以更快的節奏、更高的強度和更效率的運作對巡視對象進行突擊，對提高巡視工作的效果具有重要的意義。

2.拓寬巡視范圍，明確巡視重點

十八大之后，巡視工作的監督重點不在局限于對省、直轄市等高級別行政單位的審查，地級市、縣也納入到巡視工作范圍，并卻了 “一個中心，四個著力”的基本巡視方針，該方針對巡視工作的對象和職責進行了非常明確的規定。“一個中心”基本工作方針的確定，使巡查工作的目的性得以明確，從而有重點、有針對性的開展相關工作，極大的提高了巡查工作效率；“四個著力”明確了開展巡視工作的基本方法，使得巡視工作能夠以更為豐富的方法和手段實現“一個中心”的巡查目標。

3.打造網絡平臺，密切聯系群眾

中紀委的網站是一個具有高度權威性的信息披露和交流平臺，通過該網站中紀委可以權威地發布各種反腐信息，接受人民群群眾的監督。網絡是一個復雜的世界，在海量數據和信息流的影響下，如果沒有一個權威的官方機構及時發出聲音，社會輿論很可能會被某些聲音誤導，對黨和政府的形象造成影響。互聯網是一個交互性很強的數據網絡，建立官方網站能夠建立一個中紀委與人民群眾直接互動的通道，增強黨與人民群眾的聯系，充分發揮人民群眾在反腐斗爭中的作用。黨中央開通網站，是在復雜的網絡輿論環境中科學引導社會輿論法反向的需要，也是保持黨和人民群眾須肉聯系，增強反腐震懾力的需求。

注釋：

[1]劉晝夜.新論·防欲

[2]《中國中產黨第二次全國代表大會檔案文獻選編》，北京：中共黨史出版社，2014年，第28頁。

[3]中央檔案館：《中共中央文件選集（第三冊）》，北京：中共中央黨校出版社，1983年，第383頁。

[4]中央檔案館：《中共中央文件選集（第三冊）》，北京：中共中央黨校出版社，1983年，第423頁。

[5]中央檔案館：《中共中央文件選集（第三冊）》，北京：中共中央黨校出版社，1985年，第712頁。

[6]《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，《中華人民共和國國務院公報》，1990年第6期。

[7]《中紀委第六次全體會議公報》，《黨風通訊》，1996年第3期。

[8]《中國共產黨歷次黨章匯編（1921-2012）》，北京：中國方正出版社，2012年，第459頁。

[9]《十七大以來重要文獻選編（中）》，北京：中央文獻出版社，2011年，第890頁。

[10]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年，第51頁。

[11]《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，《人民日報》，2013-11-28。

參考文獻：

[1]孫亮，張正光.十八大以來黨內巡視制度創新探究[J].中國特色社會主義研究，2015，（06）.

[2]牛韶飛，楊近平.中共黨內巡視制度研究綜述[J].中共南京市委黨校學報，2016，（01）.

[3]金偉東.中國古代巡視制度的歷史演進及其啟示[J].中共寧波市委黨校學報，2014，（06）.

[4]唐勤.關于完善黨內巡視制度的若干思考[J].中州學刊，2014，（01）.

[5]陳力予，黃麗麗.論黨內巡視工作的制度化歷程[J].吉林師范大學學報，2013，（04）.

[6]牟廣東，唐曉清.論巡視制度在黨內監督體系中的地位和作用[J].理論探討，2010，（03）.endprint