基于衛生應急理論的穗港澳鼠疫防疫措施分析

趙金媛+潘華峰+陳楚杰+林鐘宇+葉曉憲

【摘 要】第三次世界鼠疫大流行在1894年于廣東爆發，疫情迅速傳至香港，并在隔年傳播至澳門。但穗、港、澳三地在此期間感染及死亡人數卻有極大差別。本文以衛生應急管理中的4R理論分析三地政府應對此次鼠疫危機的措施，認為造成三地疫情差別的原因是三地政府應對鼠疫危機措施的差別。

【關鍵詞】鼠疫；衛生應急管理；公共衛生

【Abstract】The third world plague pandemic outbreak in Guangzhou and quickly spread to Hong Kong in 1984，and the next year it spread to Macau.But the infection and total deaths has great difference in the three places.This paper used the 4R theory in health emergency management to analyze the government's response to the plague crisis and investigate the three places ‘infection and total deaths.

【Key words】The plague；Health emergency management；Public health

鼠疫是古老的自然疫源性疾病，曾引起三次世界性大流行。第三次大流行發生于19世紀末至20世紀初，其傳播源頭目前學術界仍未統一，目前大致認為源頭為1855年中國云南首先發生的大型鼠疫，隨后鼠疫由云南、廣西傳入廣東[1]，1894年在廣東爆發，并傳至香港，經過航海交通，最終傳及全球。從地理上看，穗、港、澳三地均屬嶺南，為鼠疫易發區，三地存在相同的地理生態環境，相似的人口密度及流動性，但三地疫情卻呈現極大的反差。本文試以現代政府公共危機管理理論對三地政府應對鼠疫危機的措施進行比較。

1 19世紀末穗港澳三地疫情概況

自1867至1900年，廣東省共有31年為鼠疫流行年次，發病人數共212206人，死亡人數203292人[2]，死亡率極高。僅在1894年，廣州因鼠疫死亡保守估計7至10萬余人，香港約2500人，澳門直到1895年4月才出現疫情，只見略有感染，未有大規模流行。

1.1 廣州——疫情最為嚴重，死亡率高

晚清時期當局及民眾缺乏衛生防疫的思想。廣州城內人口數量龐大，空間擁擠，生活垃圾堆積于居民區，供水環境惡劣。1893 年《申報》評議廣州“人煙稠密，穢氣熏蒸[3]”居住環境的不通風、衛生及供水情況的極度臟污成為了孕育瘟疫的溫床。

據1956年廣州市防疫站的調查，1890年廣州城開始流行鼠疫，每年春季呈小流行，至1894年廣州城開始大規模流行鼠疫[4]。目前對于1894年廣州鼠疫爆發時的死亡人數并無確切的數字，較多學者估算死亡近7到10萬人，如《鼠疫流行史》認為廣州的死亡人數約為7萬[5]。

1.2 香港——華人疫情重，死亡率高

清末時期香港處于港英政府統治之下，華人居住區人口密度大，居住空間擁擠，衛生條件差。由于太平天國及第二次鴉片戰爭，大量逃難或謀生的民眾遷入，且香港作為當時東亞最大的轉口貿易中心，人口流動密集，每日過境人數平均達5000人次[6]。公共衛生的惡劣，大量增加的人口及密集的人流量，導致了瘟疫難以控制的局勢。

賴文、李永宸在《嶺南瘟疫史》中根據1894年《申報》有關香港鼠疫記載統計出當年香港鼠疫患者共死亡2378人[7]。崔艷紅根據香港政府報告資料統計得出1894年香港鼠疫患病2679人，死亡2485人，死亡率92%[8]。由于當時華人大批逃離香港，由此推測本次鼠疫爆發期間香港的死亡人數應超過統計人數。

1.3 澳門——小規模傳播，疫情短暫

澳葡政府控制澳門后對政府管理體制進行了較大的改革。受西方近代管理思想的影響，澳葡政府在公共衛生管理方面引進了較為先進的管理方法及理念，設立議事公局、衛生局、華政廳、醫生局、公務司、潔凈街道管等職能部門管理澳門公共衛生狀況[9]。在澳葡政府的全面管理之下澳門公共衛生狀況較之廣州、香港更勝一籌。

1894年穗港疫情爆發后距離香港62公里的澳門未受影響。直到隔年4月澳門才出現第一例鼠疫。此次疫情患者主要為貧困人家及流動居民。但澳門鼠疫并未造成大面積傳播流行，經過3個月的遏制疫情便宣告平息[10]。

2 穗港澳三地政府應對鼠疫危機的措施

2.1 廣州——以民間力量防治為主

應對1894年鼠疫大爆發的主力是商紳、醫士和民間組織，反之政府極少組織公共衛生活動和實行防疫舉措。商紳、醫士和民間組織進行求神、搭建棚廠、贈醫施藥、編印醫書、施行醫療等救濟活動。除帶有封建迷信色彩的求神祭祀活動，其他措施均對控制鼠疫有一定的積極作用。如羅芝園的《鼠疫匯編》作為現存最早的專治鼠疫專著，當地紳士將其多次刻印，廣為流傳，書中提出的各種驗方及避疫法從現代來看仍具有一定科學意義。

在封建思想的影響下，地方政府在鼠疫爆發后最頻繁的應對舉措便是求神[11]。地方政府并未采取有效的防疫手段，民眾也不具備對鼠疫的科學認識，民眾大多效仿政府與商紳，進行求神活動。

官員向染疾民眾分發藥品，設局救治等行為是控制鼠疫的積極手段之一。5月21日《申報》頭版報道：“臬憲額玉如廉訪制有治疫丹藥，分給士民，一經服下，無不立起沈疴[12]?！狈职l藥品及設立小型醫局救助人數少，在缺乏有效的隔離防控手段之下，對廣州城疫情的積極作用十分細微。

2.2 香港——政府統籌安排防控endprint

作為殖民地社會，當時的香港由以西洋人為主的統治階層及華人為主的居民主體組成，自香港被英國侵占以來華人華人對港英政府相當抵觸。

1883年，香港政府成立了潔凈局作為防治傳染病的專職機構，其中包括醫學、警務、士紳三部分[13]，是1894年鼠疫爆發時政府危機管理的主要機構。

港英政府于5月10日宣布香港為疫區。5月11日，潔凈局制定《香港治疫章程》，規定對香港進行封鎖，疫情必須通報，嚴禁患者離港?；颊唔氈琳t院就醫，并對染疫之家進行消毒。死者經過石灰處理后定點埋葬，同時對公私廁所進行消毒清洗[14]。僅僅1日港英政府便及時反應并頒布一套較為全面的法規條例，體現了現代公共危機管理思想。

然而這些舉動遭到了華人強烈的抵抗，封港政策趨于失敗。由于瘟疫突發，民眾恐慌，華人紛紛逃離香港返回故鄉。

港英政府隨后進行了積極的溝通及協商解決。當時東華醫院作為香港唯一的中醫院，無法負荷大量華人病患，遂以“夏珍尼亞號”作為隔離及醫治的病船，號召“所有受病之華人，須立時移至醫病船中[15]。”同時政府發起民間力量，命華人士紳在九龍荔枝角建立醫院收治患者，專以華人醫生進行治療[16]，以消除隔閡。

由于華人缺乏對鼠疫的科學認識，又對港英政府存在抵抗情緒，許多患病者躲藏在居住區，導致疫情進一步傳播。港英政府下令搜查華人住處收治患病者，消毒住宅，統一燒毀患者財物，這些行為受到了華人抵抗，東華醫院紳董請求潔凈局停止搜查房屋[17]。由于港英政府手段強硬，無法得到華人的認同，因此一系列的防疫舉措并未行之有效，強行拆除華人居所后又并未安置居民，人群的大規模流動導致了疫情的進一步擴散。

自1895年，每年港英政府均以醫學專家撰寫鼠疫疫情進行年度報告。并在1902年向港英政府英國內閣提交報告。1897年鼠疫疫苗出現后，由于港英政府發現效果并不理想，潔凈局遂以自行研制的疫苗遏制鼠疫的再度傳播[18]。港英政府在鼠疫的恢復階段中十分重視總結經驗教訓，這對于香港政府改進防疫措施具有重要意義。

2.3 澳門——依靠現代公共衛生體系防控

澳門的公共衛生事務由議事公局進行處理，于1844年成立衛生局作為衛生監督機構，后又設立醫生局負責疾病衛生管理與預防，潔凈街道館負責街道及民居的消毒工作[19]。凡澳葡政府頒布法令，均以中文及葡文刊登于《澳門憲報》，做到信息的及時溝通。澳門的公共衛生事務管理較香港分工更明確，更具規范化。

1894年廣州和香港發生疫情后葡澳政府立即啟動公共隔離機制，頒布《辟疫章程》：“所有由省城或香港來澳之船及火輪渡船并火輪渡等，務須委醫局醫生于各客未登岸之先，詣船查看”、“若疑該船內人有病癥，則不準登岸。倘查出果實有患病者，應將其人留于船內，隨即照知醫局醫生，俾得前往驗視”、“如有夾板并桅船或搖槳之各船只人等患此癥者，應立即用火船拖其出埠”[20]。為預防瘟疫流行，澳葡政府又任命華人紳商成立公會[21]，專門負責在澳華人的衛生工作。

毗鄰穗港的澳門直到兩地瘟疫爆發隔年才出現疫情，可見其在準備階段的防控舉措有效拖延了瘟疫來臨。從現代管理角度看，澳葡政府在當時進行隔離與改善公共衛生條件的舉措也是具有十分的積極意義的。

4月30日，澳門瘟疫初起，為確保公共衛生及安撫民眾，澳葡政府做出較為積極的反應：嚴禁晾曬糞餅、存儲糞料尿水，以小輪載運凈水待民眾領取，每日消毒熏蒸、清潔街區[22]。澳葡政府與港英政府均有意改善居民區的衛生條件，但較之港英政府，澳葡政府的手段更為柔和，華人也表示理解與合作。因此同樣以改善衛生條件為目的，澳葡政府的行動更具成效。

疫情發生后澳門民主接受隔離管理：“前錄華人商紳擬在灣仔建搭大棚廠一座，安置病眾。[23]”澳門與香港同樣設立了海上隔離區，相較香港民眾的強烈抵抗，澳門民眾呈現合作與服從，“有周姓婦，其女初患發熱，移居小艇[23]”。

3 討論

3.1 現代衛生應急管理意識

19世紀初鼠疫大流行作為一場突發衛生危機事件對穗港澳三地政府是一場嚴峻的考驗。廣州政府在公共衛生事業尚未發軔的情況下以執行蒙昧和迷信的措施為主，商紳、醫士和民間組織擔當防疫主力。隔離作為切斷病源與易感者之間的聯系是切斷傳染源的重要措施。在尚未認識鼠疫桿菌的年代隔離是作為防治鼠疫中最重要的一環。廣州政府缺乏現代衛生應急管理意識，在疫情流行期間并無隔離舉措，又無有效防控手段，導致了鼠疫的大面積傳播。

香港和澳門政府均有一定衛生應急管理基礎，二者開展了城市及海上隔離、設立診治點、改善公共環境衛生等舉措，同時通過政府公告及輿論媒體進行信息溝通。但二者相比之下效果相差過大，究其原因差別主要體現在以下幾點：

3.2 政府信任度

港英政府在瘟疫流行期間并未得到華人民眾的支持與理解，港英政府采取巡捕警察強行搜查房屋等較為強硬的舉措，雖然此舉能壓制鼠疫的蔓延，但造成了極大的社會震蕩，也是華人沖破隔離逃離香港的原因之一。澳葡政府的種族歧視思想并無港英政府嚴重，政府一直構建西洋人與華人共同治理的局面，瘟疫流行期間在澳居民配合度高，政府動員民眾主動參與防疫行動。港英政府防疫效果較差的主要原因是民眾參與過低。

3.3 公眾危機心理處理

能否有效抑制恐慌心理，決定在多大程度上減少突發事件可能帶來的損害。港英政府在瘟疫流行期間，由于官民隔閡及突發事件的心理影響，導致當時不利于政府的謠言及民眾恐慌的大面積傳播。港英政府并未對此心理危機進行干預應對，結果民眾大量出逃、抵抗政府及襲擊在港西洋人等事件對港英政府造成了較為嚴重的打擊。澳葡政府致力與民眾進行良好溝通，甚至設立神像以供民眾祈福，雖以現代角度來看求神對瘟疫傳播并無影響，但在安撫民眾恐慌心理卻具有積極意義。同時澳葡政府能夠利用輿論媒體的導向作用，占領輿論制高點，及時播報疫情、安撫民心，這也是港英政府所不具備的。endprint

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[責任編輯：田吉捷]endprint