農房建設管理和拆遷安置的問題與對策思考

王羅笛娜+王宗舟

【摘 要】 本文通過對川陜一線城市、鄉村農房建設管理和拆遷安置兩個方面問題的調查，淺析了問題形成的原因，提出了解決問題的建議方案，即：切實抓好農村建設規劃和農房建設規劃；研究完善土地和農房建設管理的法律法規及其配套政策；研究出臺農房拆遷安置的法律法規和配套政策；強化產業、政策、資金支持，努力促進中西部地區走向城鎮化和農村現代化。

【關鍵詞】 農房；建設；管理；拆遷；問題

據國家統計局發布的《2016年國民經濟和社會發展統計公報》，2016年末我國大陸總人口13.8271億人；其中，城鎮常住人口7.9298億人、占57.35%，鄉村常住人口5.8973億人、占42.65%。全國居戶分離（即居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮、街道）的人口2.92億人，流動人口2.45億人。全國農民工總量2.8171億人，其中外出農民工1.6934億人。全國戶籍人口城鎮化率雖比上年末提高1.3個百分點，但只有41.2%，即5.6968億人。換個角度說，我國大陸現在還有8.1303億（約2.6億戶）農村戶籍的人。他們中有2.23億人常年在城鎮工作，其中有約1.45億人常年居住在城鎮（據國家統計局《2015年農民工監測調查報告》），但他們的戶籍都還在農村，有的與父母兄弟分戶單列了戶頭，有的還掛靠在父母戶頭上。他們在農村還有承包地和宅基地，絕大部分還有修好了但閑置著的農房。此外，還有部分在城鎮居住、生活的“農轉非”人口，他們在農村也還保留著農房，甚至還有承包土地。

改革開放以后，隨著農村經濟的飛速發展，一方面，農房改建新建的浪潮從沿海到內地、從發達地區到發展中地區已席卷多年，目前只有部分貧困山區和牧區還未大面積完成農房改建新建工作；另一方面，隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷推進，城鎮郊區的農房又被不斷拆遷，農民轉化為市民，住進居民小區。據初步估計，我國約2.6億農戶每年按4%進行農房建設、裝修或改建，每戶投入按10萬元計算，每年我國用于農房建設的資金就超過1萬億元；近幾年我國每年征收供應土地約50萬公頃（2016年為52萬公頃），基礎設施投資約10萬億元（2016年為118878億元），涉及的農房拆遷安置資金至少也有幾萬億元。這一建一拆的過程中，存在著很多問題，已經造成了資金和資源的巨大浪費，并對未來現代化進程形成巨大阻礙。筆者根據近兩年對川陜一線城市和農村的考察，結合日本、韓國等發達國家的經驗教訓，現對有關問題進行淺析，提出對策建議。

一、主要問題

1、農村建設規劃、特別是農房建設規劃嚴重滯后

黨的十一屆三中全會之后，在農村實施的土地承包經營制度，使我國農村發生了翻天覆地的變化，若干億農村人走出了貧困。隨著我國工業化、城鎮化、農村現代化進程的不斷推進，土地機械化耕種、集約化經營又成為新的大趨勢，這就要求農房相對集中建設，農村水、電、氣、路、灌溉、排污、垃圾回收和處理等基礎設施，以及學校、醫院（醫療點）、養老院、市場等公用設施相對集中建設；一些不適宜耕種和居住的區域要逐步實施退耕還林、還茶、還草、還水，甚至移民，以最大限度地恢復生態環境，發展觀光旅游等新興產業。目前，我國農村建設嚴重缺乏長遠規劃，農房選址隨意性很大，修建零散，占用了很多優質田地，造成了優質土地資源的浪費，阻礙了集約化經營和農村現代化的進程。據統計，我國農村土地流轉率逐年提高，已達30%左右，但其中絕大部分都是在農戶之間的流轉，其流轉水平和生產效率都較低，遠不能適應農村現代化、集約化經營的要求。

2、土地管理和農房建設的法律法規和政策體系不完善

我國現有的《土地管理法》很落后，已經很不適應現代化的發展。農房建設、管理的法律法規和政策更是零星不成體系，可操作性差，難以分類指導全國各地的農房建設和管理工作。各地農房建設管理政出多門、多頭管理、互不配合，造成管理缺位或不到位，形成管理漏洞，致使農房建設不審批、隨意選址、少批多建、亂搭亂建、建新房不拆舊房、到城鎮安家后農房空置等等問題。部分城市郊區亂搭亂建蔓延成風，個別地方甚至出現了農戶將承包土地全部修為農房的現象，形成拆遷安置、城市建設和產業發展的巨大障礙，造成了資金和資源的巨大浪費。據估計，我國每年因為亂搭亂建損失的拆遷安置資金，至少有上千億元。當然，也有管理得比較好的地方，比如成都市，上世紀末成都市政府就發布政府令，規定五城區內農房建設要認真規劃和管理，每個農民享有17㎡的宅基地，并最多允許修建兩層樓房，多建即為亂搭亂建；對農房建設實行多部門聯合審批，聯合管理，聯合執法；在拆遷安置時，用人均35㎡統規統建的城市商品房，置換人均34㎡的農房。這樣，既節約了資源，避免了社會不公和國有資產的巨大流失，又減小了拆遷安置的難度。

3、農房拆遷安置的法律法規和政策不完善，不能依法拆遷安置

我國現有涉及農房拆遷安置的法律法規很少，只有《土地管理法》《物權法》等少量法律法規中的幾段話，不像城市房屋征收補償那樣有完整的標準體系和程序體系。為此，各地只有“摸著石頭過河”，以放平為原則，制定一些農房拆遷安置政策，其標準和程序的差距都很大。出現了廣元、遂寧、綿陽等相對落后地區的農房拆遷安置成本，遠遠高于成都市五城區的怪現象；個別農房拆遷安置成本，甚至達到成都市五城區的5倍以上。此外，由于在農房拆遷安置問題上一味強調和諧社會建設，不依法辦事，致使“釘子戶”受益，老實人吃虧，助長了歪風邪氣，造成巨大的社會不公。某地城市新區一緊鄰主干道的規劃商住街坊，五年前就基本完成了征地拆遷，并完成了周邊道路等基礎設施建設，只因緊鄰主干道的一戶“釘子戶”以死要挾漫天要價不拆遷，這個街坊土地前期開發整理的財務成本就增加了2000多萬元；且主干道鄰“釘子戶”一方的雨污水干管無法建設貫通，致使上游建成區的雨污水無法正常排放。沒辦法，當地政府只好反復做工作和談判，最終以高于政策補償價300多萬元的價格完成了該戶的拆遷。媒體經常報道的北上廣深等東部城市郊區的千萬拆遷戶，大概也是這樣形成的吧。

4、土地前期開發整理收益和財稅實力的巨大差距，使發達地區和欠發達地區的經濟發展差距進一步拉大

東部經濟發達地區的財稅實力強，商住等經營性用地供地價格高、收益高，只要能夠“平安、和諧”地完成土地征收和拆遷安置工作，政府愿意多出點錢用于解決土地征收、農房拆遷安置、工業用地成本倒掛等問題，使其產業、城市發展和財稅收入相得益彰，形成良性循環。而在欠發達的中西部地區，一方面，被征收土地和拆遷房屋比東部地區更多的農戶，得到的補償要比東部地區農戶少得多，拆遷戶怨氣很大，致使拆遷安置、城市建設、產業發展難度加大；另一方面，由于中西部地方政府財稅匱乏，無力提供工業用地成本補貼，其區位和地價都毫無吸引力，自然會影響招商引資，制約工業化、城鎮化、現代化的進程，形成惡性循環。中西部的政府和農戶都要問：難道東部地區的拆遷戶不是農戶嗎？難道東部地區所享有的資源不是國家的嗎？

二、對策思考

1、切實抓好農村建設規劃、特別是農房建設規劃，強化龍頭引領作用

一是做好農村片區經濟規劃和產業發展規劃，以經濟和產業規劃統領其它規劃。二是做好農村水、電、氣、路、灌溉、排污、垃圾回收和處理等基礎設施，以及學校、醫院（醫療點）、養老院、市場等公用設施建設規劃，分期分批逐步實施到位，避免重復建設和不必要的浪費。三是做好土地經營方式的規劃，逐步引導農民走向集約化、現代化的經營，進一步解放生產力，努力提高農業生產經營的效率，實現農村改革的又一次飛躍。目前實施大面積土地流轉后，公司返聘農戶、公司+農戶、公司帶動農戶，都是一些好的做法。四是做好人口流向預測和規劃，引導擬進城鎮安家落戶的農戶不再在農村新建和改建農房。在此基礎上，結合農村基礎設施和公用設施規劃，做好農房建設規劃，通過政策導向和資金扶持的辦法，引導農戶集中成片建設新農村居民小區。

2、盡快研究完善土地和農房建設管理的法律法規及其配套政策

一是盡快修訂《土地管理法》等法律法規，明確承包地、宅基地的不同性質和產權屬性，明確農房建設管理的原則。二是各地方政府要依法制定土地和農房建設管理的政策，鼓勵和引導農村土地大面積流轉、集約化經營；允許已進城鎮安家的農戶原審批合法的宅基地和閑置的農房進入市場交易，鼓勵有償轉讓給組織當地農業產業化的企業或村社集體經濟組織，避免資源閑置和浪費。三是鼓勵和引導在城鎮有固定工作和經濟來源的農戶到城鎮安家落戶，不再在農村新建和改建農房。要通過合同的形式，確保他們在原居住地和村社集體經濟組織應得的其它利益，解決好他們的后顧之憂。四是推廣成都市五城區的經驗，一方面，明確規定農房占用土地的數量、允許修建的建筑面積，鼓勵和引導農戶到規劃區建設農房，鼓勵使用非耕地和坡地建設農房；另一方面，整合各有關部門的職能，嚴格農房規劃選址、審批、管理和執法，禁止隨意選址、未批先建、亂搭亂建、一戶多房等現象的發生。

3、盡快研究出臺農房拆遷安置的法律法規和配套政策

一是修訂《土地管理法》等法律法規的有關規定，要像城市房屋征收補償那樣，制定專門的農房拆遷安置法律法規，明確農房拆遷安置的標準體系和程序體系；各地再依法制定具體的實施辦法，真正做到有法可依。二是加大有關法律法規和政策的宣傳力度，對亂占土地和亂搭亂建等違法違規行為要嚴格執法，拆遷時堅決不予補償。三是進一步明確土地資源的國有和集體性質，將發達地區經營性土地純收益的較大部分收歸國有，在確保國有資產和資源不流失的同時，平衡地區差距，支持中西部地區發展。四是依法拆遷安置，對漫天要價的“釘子戶”不能一味遷就，在反復做宣傳教育工作的基礎上實施依法強拆。當然，對生活、居住卻有困難的拆遷戶，政府應通過民政等渠道予以幫扶，以確保公平、公正和社會穩定。

4、強化產業、政策、資金支持，努力促進中西部地區走向城鎮化和農村現代化

一是加大全國產業規劃、產業轉移的力度，在保護生態環境的前提下，重點研究和引導布局我國中西部的主要產業。二是鼓勵國企和社會資金投資農村和農業產業化，積極收購農戶的土地承包權，組織機械化耕種，集約化經營，并返聘農戶回來務工。三是鼓勵農業產業化企業搞好項目選擇，科學布局種養殖業和觀光旅游業，加大農業基礎設施建設、土地整理、土壤改造、品種和技術科研等的投入。四是在國家和省級政府建立集體土地承包權流轉（收購）基金和農業產業化基金，對收購土地承包權、加大農業產業化投入的企業和集體經濟組織進行補貼，國家重點補貼中西部地區。五是在國家、省、市（地）、縣政府層層建立農房規劃建設基金，制定工作規劃和計劃，層層納入目標管理考核，以促進農房集中連片規劃建設，使其配套建設、管理和社區服務逐步向城鎮看齊，共同邁進小康社會，真正實現中華民族的偉大復興！

【參考文獻】

[1] 國家統計局：2016年國民經濟和社會發展統計公報.

[2] 國家統計局：2015年農民工監測調查報告.

【作者簡介】

王羅笛娜（1999.5-）女，四川綿陽人，任職于綿陽南山中學，主要研究方向：社會實踐。

王宗舟（1965.3-）男，四川綿陽人，任職于綿陽市投資控股（集團）有限公司，總經理助理，經濟師，主要研究方向：土地和拆遷安置.