泰州社會養老機構運行機制政策創新研究

胡海婧+潘林元

[提要] 泰州市是人口老齡化程度較高的城市，養老難的問題很突出。本文尋找完善運行機制的路徑，研究政策支持的新方法，并提出建議。

關鍵詞：泰州；社會辦養老；運行機制；創新研究

中圖分類號：C979 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月7日

近年來，市委、市政府將養老服務業發展作為保障和改善民生的重要內容，初步構建起“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充、醫養融合發展”的多樣化養老服務體系。到2016年10月底，全市共有養老機構142家，建立居家養老服務中心（站）1，730個，擁有養老總床位數45，845張（其中，養老機構床位數30，311張），養老服務工作成效顯著，但與迅速增長的老年人口數量及老年人對養老方式的多樣化需求相比，養老難的問題仍然很突出：社會資本投資愿望與土地供給無法滿足的矛盾；社會辦養老服務機構贏利性與非贏利性的矛盾；老年人專業性服務需求與社會辦養老機構服務水準低的矛盾；政府部門對社會辦養老機構的監管與服務失衡的矛盾；社會辦養老機構運營風險大的矛盾較為突出；政策制定籠統、落實難的現象較為普遍。江蘇省政府蘇政發[2014]39號文件《關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》明確指出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持深化體制改革、激發社會活力，使社會力量逐步成為養老服務業的發展主體。尋找完善運行機制的路徑，研究政策支持的新方法，積極應對人口老齡化問題，保障和改善民生，推進社會辦養老事業的發展。

一、加大養老用地供給，籌建大型宜居養老社區

養老機構建設用地，需要政府提高認識、加大支持力度，在做規劃時就能做出強制性的預留用地。省政府《關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》要求按照人均用地不少于0.2平方米的標準，分區、分級別來規劃設置養老服務設施建設。截至2015年末，泰州市區養老服務設施用地的統計數據為700畝，但絕大部分被鄉鎮敬老院的蔬菜地、魚池所占用，社會辦養老機構占地不足40%。根據《泰州市區養老服務設施“十三五”規劃》，到2020年，市區規劃養老設施用地面積為1，056畝，目前缺口356畝。國土、規劃等部門應將養老機構建設用地納入年度國有土地供應計劃，增加民辦養老機構土地供應量。縱觀周邊，都已相繼建成了一批規模大、設施好、功能全、服務優的大型養老社區，如江陰夕陽紅老年康樂中心占地109畝、揚州曜陽國際老年公寓177畝、鹽城千鶴灣國際養生社區規劃總面積12平方公里、武進金東方頤養園265畝、宜興九如城養老社區800畝。泰州要盡快啟動市區大型宜居養老社區建設項目，在全市開展適宜養老住區建設試點示范工作，建設和改造一批軟硬件配套完善、能滿足居家養老和社區養老需求的住宅小區，破解養老床位“一床難求”的困局。可借助本地的生態資源優勢打造一個生態養老社區，以突破養老服務業發展瓶頸。

二、用足用好政策，保障社會辦養老機構贏利的正當性、合法性

社會辦養老機構應當是既具公益性又具贏利性、追求社會效益和經濟效益的特殊機構。奉獻愛心辦公益、名正言順賺利潤，這樣才能吸引和鼓勵社會資本大量注入，解決養老機構建設政府投入不足的問題，推進養老機構的建設，促進養老事業的發展。同時，社會資本在興辦養老機構的過程中合法獲取相應的平均利潤，是保證養老機構正常運營的前提，是確保可持續發展的基礎。社會資本興辦養老機構的公益性質，使其具備獲得政府、社會補貼、資助、支持的特別身份，同時又使其負有相應的社會責任，接受政府與社會的監督與指導。故此，從社會到政府應當給社會辦養老機構一個更為明確的合法身份，尊重社會資本投資經營合理賺取利潤的市場規律，確認社會辦養老機構贏利的正當性、合法性。

三、加強業務培訓，提高養老院服務的專業化水平

政府應將養老服務業人員的培養納入職業教育體系和中長期人才發展規劃，拿出切實可行的措施，完善養老服務教育培訓制度。支持職業中心開設老年服務專業，依托院校、養老機構和醫院建立養老服務實訓基地，培養老年服務管理、保健、護理、康復、營養等方面的專業人才。政府要積極支持引導養老護理員參加養老護理職業技能培訓，實現養老護理人員崗前培訓率達到100%、持證上崗率達到90%以上的目標。對取得國家養老護理員技師、高級工、中級工、初級工職業資格證書后，在養老機構護理崗位連續從業一定年限的人員，分別給予專項補貼。泰州尤其要切實落實政府已有的每人3，000元、2，000元、1，000元、500元一次性補貼的政策。同時，人力資源社會保障部門和民政部門要加強協調配合，適時發布養老護理員工資指導價位，積極推動養老服務機構依法開展工資集體協商，加強對養老服務機構工資支付情況的監督檢查，努力提高養老服務機構管理和服務人員的工資待遇。

四、轉變工作方式，加強對社會辦養老機構的支持與服務

各相關職能部門在依法獨立行使職權、做到監管有力的同時，要轉變思維方式與工作方式，從有利于養老服務事業發展的角度，做到服務及時，不斷加大政策支持和引導力度，激發各類服務主體活力，充分調動企業、社會組織、個人和其他社會力量開展養老服務的積極性。一方面對新辦養老機構提出高品質的要求，按照規定嚴格準入，示范引導，促進養老機構的健康發展；另一方面制定相應標準，提現基本要求，指導與支持現有實際運營的養老機構，加大投入盡快整改，提升管理水平，改善服務設施，消除安全隱患，順利通過各種專項督查、達標評比，盡早取得合法合格的身份。撤銷消防安全隱患無法消除的養老機構，建立健全必要的組織結構是做好監管與服務的基本條件。2010年機構改革時，全省13個地級市只有泰州、淮安撤銷了市老齡辦，南京等11個市不僅有老齡辦，還設有專職主任，工作人員均在5人以上，泰州市承擔老齡管理服務職能的只是民政部門的一個處室，僅有1.5人，工作力量十分薄弱。徐州、連云港市老齡辦編制達10多人，南通、揚州等地還成立了養老服務指導中心，落實人員、編制。相比之下，泰州市老齡工作機構的編制和人員力量與其承擔的面廣量大的老齡工作很不適應。市老齡協會也多年未換屆，工作力度受到影響，統籌組織、協調推進全市養老服務業發展的力量亟待加強。

五、增加老年人單項保險與增設社會辦養老機構綜合險同步推進

對防范養老機構的經營風險，應對老年人的意外風險，維護老年人的權益，許多地方政府做了有益的探索，值得借鑒。山東德州市民政局、市財政局聯合發布《關于建立養老機構綜合責任保險的實施意見（試行）》，在全市養老機構中全面推行養老機構綜合責任保險，以縣（市、區）為單位統一投保。市民政局采取招標方式，確定1家保險公司承擔全市養老機構綜合責任保險業務（一般為兩年）。每張使用床位每年保費為100元。凡入住養老機構的老年人在住養、護理、活動時發生意外事故，造成人身傷害的，養老機構因此承擔的經濟賠償責任，均可由保險公司在約定的項目及限額內給予賠償。全面實施養老機構綜合責任保險制度可有效破解社會辦養老服務機構的行業風險，有效促進社會資本向養老業流通，并能確保養老機構責任險和老年人意外傷害保險落到實處。此舉本市高港區也做了有益的嘗試。高港區養老機構在拓展“牽手夕陽”老年人意外傷害險的同時，增加了“愛老無憂”養老機構綜合責任險保障范圍及內容，最高保險金額可達40萬元。在保險經紀公司作為第三方參與項目管理和監督的情況下，“愛老無憂”現已成功理賠1例，取得了寶貴的經驗，值得總結推廣。

六、制定具體措施，確保各項優惠政策落實到位

進一步降低準入門檻、簡化手續，并在土地保障、規費減免、購買服務等方面給予優惠，引導鼓勵社會力量參與養老服務體系的建設。實踐中，引進外資、吸引民資建設養老服務機構是可行的，引資也是提升泰州養老服務機構水平的有效途徑，但土地的使用指標與建設的規劃一直成為障礙。盡管市人大、市政協等部門連續多年對這一問題給予了許多關注，至今沒有實質性的進展。養老機構建設用地需要政府加大支持力度，在做規劃時就能做出強制的預留。從2014年起，省政府要求對符合條件的以自建產權用房舉辦的養老機構，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設補助；對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養老機構，每張護理型床位給予不低于5，000元的一次性改造補助的鼓勵政策，這項政策至今只在市區部分得到執行，應當在全市盡快落實到位。采用發放日常運營補貼的方式，支持社會辦和公建民營的養老機構提高服務質量，是政府支持的具體措施，泰州的標準是按照入住老人自理30元/人/月、半失能60元/人/月、失能80元/人/月，這普遍低于周邊地區的水平；護理型床位醫療費用不能通過醫療保險報銷、部分地區嘗試允許報銷的限額只有每天75元的標準，這讓護理型養老機構的發展舉步維艱；泰州市福彩公益金投入養老服務業占比不足20%，與蘇政辦發[2014]72號“福彩公益金50%以上用于養老服務”的要求有很大差距，制約了養老服務業的發展，應當督促相關部門認真逐一落實。政府對發展養老事業的關心支持不能停留在發文件上，把落實政府養老政策的工作納入相關部門的考核體系，與教育、衛生工作并列考核，對形成全社會關心養老事業的氛圍、各部門協調推進養老具有重要的意義。

主要參考文獻：

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