陜西農村環境基礎設施多中心治理機制構建

李冠杰

[提要] 近年來，農村環境基礎設施治理成效日趨顯著。而處于中西部地區的陜西省仍存在治理主體單一、治理方式短缺、治理內容片面等諸多不足。因此，依據“多中心”理論，構建符合陜西實際的農村環境基礎設施“多中心”籌資、建設、運營、維護、監管機制，應成為今后的工作重點。

關鍵詞：農村環境基礎設施；治理；多中心；陜西

基金項目：陜西省教育廳科研計劃項目（項目編號：15JK1791）；咸陽師范學院專項科研基金項目（項目編號：13XSYK032）

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月8日

農村環境基礎設施是農村基礎設施的重要組成部分，是統籌城鄉發展和實現城鄉基本公共服務均等化的重要內容，其治理的核心在于治理主體的多元化和治理內容的多樣化。然而，在明確治理主體、規范治理內容的基礎上，如何實現主體與內容的有機結合？依據“多中心”理論并結合目前治理現狀，構建符合陜西實際的農村環境基礎設施多中心治理機制必不可少。

一、相關概念和研究基礎

農村環境基礎設施是指既能夠滿足居民家庭日常生活內部需求、又能夠滿足區域生態環境質量改善和區域經濟社會發展外部需求的環境衛生基礎設施，主要包括供水設施、生活垃圾處理設施以及生活污水處理設施。

目前，國內關于農村環境基礎設施供給主體與供給機制的研究主要集中在以下四個方面：一是從政府供給主體角度提出供給主體錯位與總體供給不足、供給決策機制缺失、公共資源合理使用的監督機制缺失，這些因素的存在要求改變以政府為主導的單中心供給體制，積極吸納其他主體參與環境公共產品的提供；二是從產品需求的角度提出供給與需求不符、忽視農民最基本的環境需求、農民需求表達機制缺失，提出調動農民參與的主動性，發揮農民自主治理的優勢；三是從村民自治組織的角度提出村民自治組織與政府部門、村黨組織權限、責任的界限模糊及其政務、村務角色沖突，妨礙了農村環境公共產品的有效供給，認為村民自治組織應成為農村環境基礎設施供給主體并不斷完善供給機制；四是從制度變遷角度提出不同時期農村環境基礎設施供給主體的類型及其構成變化，并通過實證分析認為該領域供給主體已逐步呈現多元化趨勢。

“多中心”最早由博蘭尼提出，奧斯特羅姆夫婦進行了完善并提出多中心治理理論。E·S薩瓦斯系統并深入研究了多中心治理理論，并將其應用于農村基礎設施領域。他的研究主要體現在兩個方面：一是農村基礎設施多中心治理的參與主體，提出設施建設、運營、維護的關鍵在于準確定位各參與方角色，并明確各方責任及參與機制；二是農村基礎設施多中心治理的價值，提出政府部門承擔所有設施供給不僅沒有必要也不可能完全做到，破除政府壟斷地位、采取多元供給方式與供給機制能夠更好地解決政府資金不足以及供給效率低下等問題。

以上研究為本研究的開展提供了理論資源與方法視角。然而，目前針對我國中西部地區農村環境基礎設施多中心治理機制的研究并不多見。本文以陜西省為例，探討農村環境基礎設施多中心治理現狀，提出多中心治理機制構建的路徑和方式。

二、多中心視角下農村環境基礎設施治理的核心

“多中心治理”不同于“單中心”體制。傳統觀點認為，政府是環境基礎設施的單一供給者和管理者，賦予政府設施規劃、籌資、建設、運營方面強大的權力和責任，其壟斷性地位十分突出。多中心治理與此相反，它承認政府以外其他主體的存在并發揮作用，強調自主治理或不同主體間通過協商合作的方式實現環境基礎設施的供給和管理。具體而言，農村環境基礎設施多中心治理，即政府、市場、社會、農民基于客觀環境需求、環境公共利益與社會資本因素，相互補充、相互支持，共同參與設施籌資、建設、運營、維護等環節，實現農村區域范圍內環境公共產品和服務的持續、穩定、有效供給，其核心在于治理主體的多元化和治理內容的多樣化。

（一）農村環境基礎設施治理主體多元化。依據公共物品屬性理論可以將農村環境基礎設施區分為純公共品屬性設施和準公共品屬性設施。一般情況下，純公共品屬性設施在使用上具有非排他性，任何人都可以以成本費用甚至無償使用或受益，而不需要通過競爭或付費的方式獲取，屬于非經營性設施或服務。因此，這類設施或服務往往由政府通過公共財政資金提供，同時也是政府基本公共服務供給的重要內容，民間資本或私人參與的可能性較小，比如農村生活垃圾處理設施；準公共品屬性設施在使用上存在競爭性，設施只能滿足部分人的需要而難以實現完全參與，或者即使使用上不存在競爭性，但卻可以實現受益上的排他，要想獲取這類設施的使用權或受益權，只能通過付費的方式，屬于經營性設施或服務。因此，這類設施或服務由政府提供的可能性不大，同時政府也欠缺提供的能力和條件，這就為民間資本或私人參與提供了可能，比如農村供水設施和生活污水處理設施。所以，對農村環境基礎設施進行不同類別劃分的目的在于找出設施類別和設施供給主體之間的對應性和匹配度，不同類型的設施只能由適格的主體供給，如此才能提高農村環境基礎設施的供給效率，盡可能滿足不同居民的多種環境需求。

（二）農村環境基礎設施治理內容多樣化。傳統模式下農村環境基礎設施供給的重點往往側重設施項目的籌資和建設，忽視項目建成后的運營、維護和監管，導致設施的閑置和浪費。多中心視角下農村環境基礎設施治理的內容應包括項目籌資、建設、運營、維護、監管等各個環節，其目的在于實現農村環境基礎設施項目的全過程治理和目標管理，建立長效運作機制，提高設施供給效率，確保設施的良好、持續運營，發揮設施的有效作用。

三、陜西農村環境基礎設施多中心治理現狀及問題

本文選取陜北區域延安子長縣熱寺灣鄉、史家畔鄉、府谷縣清水鎮、三道溝鎮；關中區域西安周至縣九峰鎮、陳河鎮、寶雞鳳翔縣董家河鄉、范家寨鄉、咸陽禮泉縣西張堡鎮、阡東鎮、銅川宜君縣哭泉鄉、堯生鄉；陜南區域漢中西鄉縣大河鎮、堰口鎮、商洛商南縣趙川鎮、湘河鎮等16個鄉鎮的供水設施19處、污水處理設施20處、垃圾處理設施17處進行陜西農村環境基礎設施多中心治理問題調研，調研結果如下：

（一）陜西農村環境基礎設施多中心治理現狀

1、治理主體方面。在所調查的19處農村供水設施中，4處為政府財政供給，占21.1%，15處為集體組織供給，占78.9%；在所調查的20處農村污水處理設施中，17處為政府財政供給，占85%，兩處為集體組織供給，占10%，1處為民間資本供給，占5%；在所調查的17處農村垃圾處理設施中，13處為政府財政供給，占76.5%，3處為集體組織供給，占17.6%，1處為民間資本供給，占5.9%。

2、治理內容方面。在所調查的19處農村供水設施中，11處已經建成并投入使用，6處已經建成但因維護不善不能正常使用，2處尚未建成；在所調查的20處農村污水處理設施中，12處已經建成并投入使用，4處已經建成但因維護不善不能正常使用，4處尚未建成；在所調查的17處農村垃圾處理設施中，10處已經建成并投入使用，3處已經建成但因維護不善不能正常使用，4處尚未建成。另外，由民間資本投資建設的1處農村污水處理設施和1處農村垃圾處理設施均已建成并投入使用，且經濟與環境效益良好。

（二）陜西農村環境基礎設施多中心治理中的問題

1、治理主體單一。根據調查結果可知，政府財政供給和集體組織供給仍是目前陜西農村環境基礎設施供給的兩大主體。其他供給方式，比如民間資本供給和農民個人自主供給，雖然存在，但項目建設數量和資金投資規模均無法與政府供給主體和集體組織供給主體相比。陜西農村環境基礎設施存在治理主體單一的狀況，這將導致政府在提供農村環境公共產品和服務時缺乏有效競爭、供給效率不高以及民間資本的積極性和優勢難以發揮。

2、治理方式短缺。政府作為目前陜西農村環境基礎設施最主要的供給主體，主要采用行政手段提供用以滿足農村居民需要的產品和服務，尤其是行政計劃、行政命令在設施項目的籌資與建設中發揮了重要作用，而市場手段、經濟手段、激勵機制或者尚未形成，或者缺少實施的制度環境和配套政策支持，這必然會造成農村環境基礎設施供給與農民實際環境需求之間差距的擴大，農民當前的、最緊迫的需求得不到滿足，而遠期的、不必要的卻大量存在。

3、治理內容片面。依據調查數據可知，陜西省已建成的農村環境基礎設施中因維護不善而不能正常使用的約占全部設施的23%。可以看出，在陜西農村環境基礎設施治理中，重視設施項目的籌資、規劃和建設環節，忽視項目建成后的運營、維護和監管，重視“績效工程”、“面子工程”投入，忽視廣大農村居民的環境權益，重視速度、規模和數量，忽視項目全過程治理機制和長效運作機制的建立。

四、陜西農村環境基礎設施多中心治理機制構建

依據“多中心”理論并結合陜西農村環境基礎設施治理現狀，構建符合陜西實際的農村環境基礎設施多中心治理機制，主要包括：

（一）農村環境基礎設施“多中心”籌資機制構建。打破政府農村環境基礎設施單中心供給的傳統，引入競爭機制，建立政府部門、集體組織、民營企業和農民個人“多元出資、平等合作”的籌資機制。首先，區分農村環境基礎設施的不同種類，對于具有準公共品屬性的設施項目，積極鼓勵并支持民間資本及私人參與；其次，通過政策支持、財政優惠、政府補貼等手段，為民營企業參與設施項目建設和運營創造有利條件；最后，作為農村環境基礎設施治理的最終受益者，強調農民個人一定范圍內和一定條件下的出資責任與義務。

（二）農村環境基礎設施“多中心”建設機制構建。破除政府農村環境基礎設施建設大包大攬的傳統，轉變政府角色，合理政府定位，明確政府職責，處理好政府與其他設施項目建設主體間的關系。一是政府通過制定農村環境基礎設施中、長期發展規劃，發揮規劃的引領與統籌協調作用，明確治理目標；二是對參與設施項目建設主體實施嚴格資格審查，建立項目管理制和目標責任制，規范運作；三是通過完善招投標制度、特許權與專營權制度，明確公私合營建設雙方的風險分擔原則、產權界定方式、爭議解決途徑等，為設施項目建設提供良好的政策支持與制度保障。

（三）農村環境基礎設施“多中心”運營與維護機制構建。改變只注重農村環境基礎設施項目建設而忽視建成后運營、維護的傳統做法，建立專營部門、社會組織、農民個人“合作運營、共同維護”的模式與機制。一是建立專門負責設施運營與維護的部門，明確部門職責和任務，建立適合陜西實際的農村環境基礎設施治理技術標準體系，包括工藝、設備以及運行維護管理的技術標準等，并對設施的具體運營與維護進行業務指導和目標考核；二是通過委托經營等方式將設施的日常運營與維護交由民營企業，發揮民營企業靈活、高效的優勢，提高設施運營與維護效率；三是鼓勵農民合理使用、積極維護、及時報告、協助修繕的個人行為和其他有益行為，通過宣傳、教育等方式促使農民形成良好的日常習慣。

（四）農村環境基礎設施“多中心”監管機制構建。重視農村環境基礎設施建設、運營、維護的監督管理，建立不同監督主體之間相互聯系、密切配合、分工協作的監管機制和信息交流與反饋機制，為設施的建設、運營、維護提供保障。一是政府部門監管。在監管過程中，政府要明確監管責任，完善監管制度，協調處理好與其他監管主體間的關系，改善監管方式，構建監管體系；二是社會組織監管。社會組織可以通過參與相關政策制定的方式對涉及切身利益的事項進行決策，并可通過檢舉、揭發、復議、裁決、訴訟等方式對職能部門做出的具體行政行為進行監督；三是農民個人監督。農民有權參與與自身權益有關的事項并提出意見，有權對政府不作為、私營企業違規建設、運營以及其他侵害自身權益的行為進行檢舉、揭發、控告，并可要求民事賠償。

主要參考文獻：

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