行業協會監管模式探索

李利利+劉慶順

[提要] 行業協會已經成為社會和經濟發展過程中的橋梁和樞紐。然而，行業協會的一些“痼疾”嚴重制約著其應有功能的發揮，這根源于我國行業協會特有的“雙重管理體制”。為了消除行業協會發展的瓶頸，行業協會與行政機構的脫鉤改革試點工作正如火如荼地進行。但脫鉤并不意味著行業協會的自律性就會加強，也并不意味著不再需要政府部門的約束和控制，因此在治理理念下探索和創新行業協會監管模式和方式，才能實現行業協會的健康發展。

關鍵詞：行業協會；監管模式；治理理念

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月16日

近年來，我國行業協會得到迅速發展，數量飛快地增長。行業協會作為不同于市場與政府中間的一種社會治理組織，承擔著服務會員與協調政府的雙重職責。社會協會的發展能有效地推動政府轉變職能、精簡機構，在一定程度上彌補政府服務的不足，提高服務質量，更有效地服務社會。行政機構與行業協會的脫鉤改革，使政府對行業協會在職能、財務、人事等方面進行直接管理轉向間接引導和監督，釋放了行業協會的活力，增強了協會的自主性。同時，行業協會脫鉤改革使行業協會脫離了與專管部門的隸屬關系，使行業協會處在只有登記機關，無主管部門的狀態。然而，脫鉤并不等于脫管，在給予行業協會充分自主性的同時，應加強對其監管，確保協會職能的有效發揮。

一、國外對行業協會的主要監管模式

褚松燕研究發現國外對行業協會等社會組織的監管基本上包括三種模式：單一部門監管模式、多部門監管模式和無監管模式。單一部門監管模式以英國和新加坡為代表，是以政府為主要監管部門的監管模式。政府的監管方式主要包括：注冊、日常管理、調查和違法處罰等。多部門監管指對行業協會的日常監管分給多個部門的監管模式，其中以日本最為典型。日本對行業協會的監管模式是以主管機關監管為主，登記機關監管為輔的雙重監管體制。行業協會無監管模式的代表國家是德國和美國。德國對行業協會的監管更強調獎懲，通常不進行監管，僅對違法的進行處罰。美國沒有統一的行業協會監管機構，也沒有一部行業協會立法。相比較而言，英國、日本和新加坡國家更加強調發揮行業協會注冊和登記機關的監管職責。美國的監管更嚴格、細致。具體而言，美國的監管包括分類監管、行為監管和公眾監督三大部分。在美國，行業協會如果得到的優惠政策越多，受到的監管也越嚴格。其監管政策都對具體行為有細致的規定，同時社會公眾也會積極參與到監督過程中來。

學者艾德沃德·邁克·艾比提出對非政府組織的建設性監管。建設性監管主要包括對非政府組織簡單的登記、自助的監管機制以及提供重要的服務，如提供小額信貸服務等。建設性監管通過對非政府組織的法律確定，建立良好的實踐規范，確保與公共政策機構協調合作，促進公共利益。作者還提出了一個三部門間的等式：“非政府組織+政府部門+私營部門=扶貧和經濟增長”。作者認為，政府應對非政府組織進行簡化監管，減少登記和認證的程序。政府和非政府組織應該建立約定的性能標準，協調行動，積極向公眾開放需求和問責制。此外，還應簡化監管的環境，確保非政府組織的法律地位。

在《回應性監管：超越放松監管的爭論》一書中，伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特分析了回應性監管理論。兩位學者把回應性監管方法描述成“金字塔理論”，包括“強制金字塔”和“管制策略金字塔”兩部分?；貞员O管為政府政策的制定者提供了決定什么時候進行監管和采用什么樣監管手段的一套系統的方法。政府要根據不同的產業結構、被監管者的動機和自我監管的能力而采用不同程度的干預和不同的監管手段。

二、國內對行業協會監管模式的研究

我國學者從多種視角對行業協會監管進行了有益的探索和研究。概括而言，對行業協會監管的模式主要包括以下幾種類型：

（一）自律性監管。張晉光研究了行業協會的自律監管機制，他認為我國行業協會與行政機關之間并未實現有效的溝通和協調，政府的監管效果不理想、影響不大。楊晶也認為行業協會能彌補市場和政府的雙重失靈，但也存在志愿失靈的情況，因此行業協會的自律要在政府監管和約束下展開。

（二）法治化監管。龍向洋指出要從加強立法監控、完善行政監督體制、內部監督、社會監督和反壟斷方面完善國家對行業協會法治監督。董亞偉認為完善我國社會組織法治化監管的建議包括構建現代法制化監管理念、完善監管的法律體系和構建制度機制等。

（三）合規性監管。郁建興等提出進行行業協會監管的基本思路：建立合規性監管體制和模式。合規性監管即是制定相關的監管法律和規范，實現對行業協會的監管重點由事前審批轉向監管；協調、有效利用行業協會的自我監管以及社會公眾監督的作用。法律和法規是政府對行業協會實施合規性監管的前提，行業協會商會與監管主體的行為都須合法、符合相關規定；政府在行業協會的監管體系中一直處于主導性地位，但行業協會的自我監管以及社會公眾的監管也發揮著重要作用，是政府監管體系的必要補充。

（四）嵌入型監管機制。時東芳根據對政府監管困境的分析，指出應構建政府嵌入行業協會的嵌入型監管機制，并且研究了促使嵌入型監管模型形成的動力因素。劉鵬從國家、社會和協會自身的三個方面分析了形成的動力，并對構建行業協會的嵌入型監管的可行性進行了分析。嵌入型監管包括了“嵌入”和“受嵌”兩個過程。國家對行業協會的監管包括兩個層面：監管意愿與監管能力。當前，國家對行業協會的吸納能力逐漸增強，而且對行業協會管理的重點出現分化，繼承原來的分類控制模式、區分管理的模式。

（五）行業協會商會綜合監管?？禃怨夂晚n恒在討論國家與社會關系時提出應該對社會組織采取分類控制。脫鉤改革以來，我國在創新新型治理模式上取得了重大突破。2016年12月19日，國家發展改革委等十部門聯合印發了《行業協會商會綜合監管辦法》。要求有關部門要重點從治理機制、資產財務、服務及業務、納稅和收費、守法與信用、黨建與執紀等六個方面加強監管和自治自律。綜合監管將通過登記管理機關的年檢和年度報告制度、行業協會商會信用承諾制度、信息公開制度、雙隨機抽查、社會組織第三方評估機制以及各監管職能部門的監督考核等六種途徑具體實現。國家將全面構建起對行業協會商會的事中事后監管體系，既引導行業協會商會通過強化自身制度建設提高自律能力，又確保脫鉤不脫管，由業務主管單位“一對一”管理轉變成各職能部門“多對一”監管，使綜合監管更加規范、更有效率、更適應需要。

三、治理理念下對行業協會的監管

隨著行業協會在我國的快速發展，行業協會在社會發展過程中起的作用也越來越重要。在我國，行業協會主要實行的是“雙重管理體制”，一個登記部門，一個業務主管部門。因而，監管的職責也由業務主管部門承擔，且主要是自上而下的監管模式。隨著行業協會與行政部門脫鉤改革的不斷推進，行業協會將與業務主管部門脫離關系，而登記部門對行業協會的監管僅停留在協會成立階段，即意味著主要監管部門缺失。因此，加強對行業協會的監管是脫鉤改革之后必須強化的環節。行業協會與行政部門脫鉤并不意味著“脫管”，而是要加強對其監管，促使其更好地履行職責。

治理是一個結構概念，是所有者、執行者和監督者的人格化，是公共管理的決策者與執行者分離，即公共管理社會化和公共服務市場化的背景下出現的。治理的主要特征是主體的多樣性。奧斯特羅姆的多中心治理理論認為政府與市場都不是公共事務的唯一有效方案，應在政府與市場之外尋求新途徑，通過自上而下的自發的秩序形成多中心自主治理結構。治理的本質遵循事務內在的本性、事務發展的規律，因地制宜、順其自然，長久性地解決問題。

治理理念強調政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構都可能在特定的領域中與政府進行合作，分擔政府的行政管理責任。對于行業協會監管應是多元監管主體參與以及多種監管手段運用，政府應使用新的方法和技術來更好地管理公共事務。例如，回應性監管摒棄了傳統監管過程中政府單一主體的單一強制監管手段，從這方面來看回應性監管理論體現了治理的一些特點，也可以說治理的本質在監管過程中得到了運用。因此，在監管主體上，除了政府部門作為主要的監管部門，也應鼓勵社會公眾積極參與進來，加強對行業協會監管上的協作。在對行業協會的監管方式、方法上，除了政府的規范性監管，還應充分發揮媒介、網絡以及公共舉報等方式的監督，不斷探索新的監管方式和方法。通過策略性地監管，做到放管結合，避免進入“一管就死、不管就亂”的惡性循環，實現培育與監管之間的平衡。

四、結語

我國眾多學者也從不同的角度對行業協會的政府監管做了深入的探索和研究，這些研究成果對我國行業協會政府監管研究來說非常珍貴。脫鉤改革以后，對行業協會的監管方式探索上有了很大的創新。對行業協會監管的措施也不斷完善，主要包括年檢、財務審計、第三方評估、信用等級評價、信息公開和社會監督、移動式抽查、檢查等。但也面臨著監管單位之間標準不統一、信息溝通不暢，監管的量化指標不明確，監管力量配置不適宜等不足。因此，加強對行業協會的監管需要不斷總結經驗教訓，探索和創新治理理念下對行業協會的監管模式，促進行業協會發展與對其監管之間的平衡。

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