設區的市地方立法權的監督體制研究

李亞茹　任曉陽

摘 要 2015年3月份進行的《立法法》修改，賦予所有設區的市地方立法權，這一修改雖然順應了地方經濟發展的需要，但是設區的市獲得立法權之后的監督問題，也同樣值得我們關注。本文旨在介紹設區的市取得地方立法權后的立法監督問題，著重分析對設區的市地方立法權監督的必要性，在介紹現行設區的市地方立法權監督的現狀及不足的基礎上提出筆者認為合理的完善建議，包括監督中比較重要的審查批準和備案審查等內容。總之，在設區的市地方立法權監督這一問題上我們要抱著不斷嘗試、不斷進步的心態，推動地方立法的進步。

關鍵詞 地方立法權 立法監督 必要性

基金項目：2016年度河北省社科基金項目《設區的市立法權研究》（HB16FX003）階段性成果。

作者簡介：李亞茹、任曉陽，河北大學政法學院，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.334

2015年3月，十二屆全國人大三次會議舉行全體會議，新《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）獲得通過。這是中國15年來首次修改《立法法》，此次修改的最大亮點莫過于將地方立法權下放到設區的市這一層級，這意味著擁有地方立法權的主體規模被放大。根據城市發展需要，賦予設區的市地方立法權使得地方立法更具有及時性、針對性和可操作性，意義重大：一是有利于公民直接參與立法，便于其行使權利；二是有利于加大立法速度和立法數量，推進法治建設；三是有利于國家法律、法規等上位法的正確實施。毋庸置疑，將地方立法權下放到設區的市這一決定值得擁護，但是筆者認為在設區的市行使立法權時最重要的問題就是加強立法監督，防止出現地方立法權濫用的問題，將設區的市的法治建設推上規范化的運行軌道。

一、設區的市立法權監督的必要性

賦予設區的市地方立法權這一年多以來，各地方立法數量急劇增長，隨之浮出水面的是立法權“擴容”的負面現象，這也堅定了我們需要加強對設區的市的立法權的監督。理由如下：

（一）防止地方保護主義法制化的需要

立法，是制定和認可法律的一項活動。立法的目的在于保障社會利益公平、合理的分配，并且以規則的形式確定下來。也可以表述為，立法就是如何做到均衡社會生產資料與所得利益的問題。《立法法》將地方立法權賦予以設區的市身上，可能會造成對地方保護主義不斷縱容的惡劣結果。在立法項目的選擇上，可能會出現各設區的市為了保護本地主體對本地區資源和市場的占有，不合理的放大外地主體所承擔的義務的情況。當前社會，市場在資源配置中起決定性作用，地方保護主義割裂市場統一的行為是不符合市場規律的，只會取得適得其反的效果，阻礙地方經濟的長遠發展。另外，由于地方各級人民法院總是習慣以本地區制定的法律、法規來決斷案件，體現了地方保護主義橫行的現象不斷加重，不利于實現司法的公平公正。

（二）維護法制統一的需要

在《立法法》賦予設區的市地方立法權后，就有學者提出了這一放權行為一定會引起地方立法權膨脹的問題。同樣，這也必然會威脅到我國法制的統一。主要體現在以下兩個方面：第一，某些設區的市在立法時，因為把握不好中央與地方的立法權限范圍的界限，可能會出現制定的地方性法規與國家現有的法律相抵觸的情形；第二，隨著法制化進程的不斷加快，國家立法的制定、修改和廢止的頻率也逐漸加快，更加容易出現原本設區的市制定的地方性法規與上位法并無沖突之處，但因上位法發生變化，而地方性法規不能得到及時有效地調整，不得不與上位法相抵觸的情形。所以說如何使設區的市的立法與憲法、法律以及省級地方立法保持一致，是立法監督不可忽視的一個方面。

二、設區的市立法權監督機制的現狀及不足

《立法法》規定了設區的市立法權的監督機制，主要包括設區的市立法權開始行使的批準制度、審查批準制度以及備案審查制度。筆者將會對設區的市立法權的監督機制現狀及存在的問題進行分析和探討。如下：

（一）設區的市立法權開始行使的批準制度及問題分析

《立法法》的修改賦予了設區的市立法權，導致地方立法主體數量猛增。由于本次《立法法》規定的是賦予所有設區的市地方立法權，數量之多、規模之大會引發很多潛在問題，比如各設區的市之間存在較大差異，因急于立法使得立法質量堪憂，等等。為解決這些問題，《立法法》第72條第4款規定了設區的市開始行使立法權的具體程序，明確了對省、自治區人大常委會的有關授權。所以說，要想推動設區的市地方立法權的行使，應該積極踐行該款規定，堅持底線原則，確保設區的市的立法質量。

然而，《立法法》修改后，從各省、自治區人大常委會批準獲得地方立法權的設區的市的數量分析，并沒有體現出《立法法》上述規律，反而顯現出很多問題，如設區的市扎堆申請立法權、批準工作未分批進行、批準各設區的市立法權的時間間隔較短，等等。這些問題的解決是規范設區的市開始立法確定權有效行使的重中之重。

（二） 設區的市地方性法規的審查批準制度及問題分析

《立法法》第七十二條第二款和第三款明確對審查批準制度做出了規定 。說明省級人大常委會對設區的市法規的審查批準是一種法定職責，也是該法規得以生效的必經程序。對于上述制度，筆者認為存在以下問題：

1.未規定批準制度的報請批準程序

設區的市的人民代表大會及其常務委員會都有權制定地方性法規，一方面，《立法法》未規定報請省級人大常委會批準的主體是設區的市的人大抑或其常委會；另一方面，未規定設區的市在報請批準地方性法規時應提交的材料。

2.未詳細規定批準制度的審查內容

《立法法》對于審查批準內容的規定主要體現在第七十二條第二款后半部分的規定 。筆者將其進行整合，大致可以得出兩點審查內容：一是對地方性法規的合法性審查；二是該地方性法規不能同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸。二者是相互聯系的兩個方面，雖然《立法法》規定了批準制度的審查內容，但欠缺操作性。因此，如何做到正確理解上述內容，并將其貫徹到立法實踐中就成為問題的關鍵。

3.未規定批準制度的審查程序

對于賦予設區的市立法權，我們不得不考慮的一個問題是：設區的市制定地方性法規后，報請省人大及其常委會審查批準時，省人大及其常委會應該選擇何種程序更為適合？這一問題直接關系到對設區的市的地方性法規的審查密度，進而關系到該地方性法規的立法質量。

（三）地方性法規的備案審查制度及其問題分析

《立法法》第七十二條第四款著重強調了對設區的市地方性法規的備案審查制度規定 ，但是，通過詳細比對，從一個側面說明了設區的市并沒有備案審查制度，我們只能借鑒法律法規或者規范性文件的備案審查制度。實踐表明，現行的備案審查制度仍然存在諸多問題，尤其是在立法法賦予所有設區的市立法權后，立法主體倍增的局面使得備案審查的工作量明顯加大，其被隱藏的問題也逐漸顯現出來。

1. “只備不審”現象仍然存在

當下仍舊處于賦予設區的市立法權初期，設區的市地方性法規如雨后春筍，層出不窮。《立法法》規定的對設區的市地方立法權的立法權限范圍的內涵和外延并不好把握，備案審查機構的工作人員專業水平受限，加大了其發現問題和解決問題的難度。比如說，如果發現設區的市備案的地方性法規有不合理、需要修改、廢止或者撤銷的，那按照該法規判決的案件的效力以及責任又該怎樣認定？由于沒有合理的解決方法，備案審查制度中“只備不審”的現象依舊沒有得到進一步解決。

2.備案審查能力不足制約工作開展

設區的市的數量以及規模，導致需要備案審查的地方性法規的數量之多可想而知，這必然會顯現出我國現有的備案審查機構及其工作人員不足的問題，據此，不難判斷出我國對于設區的市地方性法規的備案審查制度仍有很大進步空間。

三、 完善設區的市立法權監督機制的建議

根據上述實踐中出現的各種問題和矛盾，筆者認為最需要解決的就是建立健全我國的地方立法權的監督機制，防止濫用地方立法權，推動當前面臨的問題得以順利地解決，使設區的市立法權不偏離方向，實現立法精細化、科學化、民主化。對于如何完善對設區的市立法監督機制，筆者有以下建議：

（一）對設區的市地方性法規審查批準制度的建議

1.對審查批準報請程序的完善建議

（1）關于報請主體。根據我國人民代表大會和常務委員會的會議制度的特點，由設區的市的人大常委會報請省級人大常委會批準地方性法規比較妥當。而且，根據《立法法》第 78 條第三款的規定，設區的市的地方性法規應該由設區的市的人大常委會發布公告予以公布。

（2）關于報請材料。設區的市的人大常委會在報請批準地方性法規時，除了提交經審議通過的地方性法規文本外，至少還應當提交關于地方性法規的說明。在關于地方性法規的說明中，重點闡述該地方性法規與本地區的實際情況的切合度、以及與上位法之間的關系。前者旨在突出地方性法規的地方特色，后者旨在說明地方性法規與上位法不相抵觸。

2.對審查批準內容的完善建議

（1）堅持“不抵觸”原則。做到設區的市的地方性法規與我國現行法律思想和精神不抵觸，不僅有助于推動社會主義法治社會的建設，而且有利于維護社會主義法制的統一，因此，我們能做的就是想方設法的堅持“不抵觸”原則，什么時候都不能放棄，這是對設區的市制定的地方性法規的審查的最低要求。省級人大常委會批準設區的市的地方性法規時遵循的“不抵觸原則”應與全國人大常委會撤銷地方性法規時遵循的“不抵觸原則”具有一致性。省級人大常委會在審查設區的市的地方性法規時應著重審查三個方面：一是是否超越權限；二是是否違反上位法的規定；三是是否違背法定程序。

（2）正確理解合法性審查原則。在對設區的市地方性法規進行合法性審查時，要跳出法規本身來對待法規，要謹記“法律最需要彰顯的就是公平正義，法律也是法治社會的最后一道防線。”因此，筆者認為應該從以下幾個方面來解讀：

一是合法性審查首先應該包含的就是合憲法性。任何的法律、行政法規、地方性法規都不能違背憲法的規定和憲法的精神，這是立法主體應該堅持的首要原則。上述不抵觸原則已經對這一方面做了很詳細的解讀，在此不一一贅述。

二是合法性天然地包含合理性。設區的市地方性法規的性質與一般法律法規相同，都是社會規范的一種表現形式，所謂的社會規范其實是一種約束公民行為的行為規范，其本身就屬于一種社會規范，應與人的心理相契合，所以，我們應該避免所有的不合法、不合理的情形的出現。因此，在審查設區的市地方性法規時，對明顯不合理的規定，應當指明并加以糾正。

三是合法性原則還要求符合立法技術規范。立法技術規范要求在制定法律時應該注重對文字的斟酌，但是，如果制定出來的法律單純考究文字含義，而內容卻不合乎邏輯，這會給地方性法規的實施造成很大的困擾，人為地降低法規的權威性、嚴肅性。這就警示我們在設區的市制定地方性法規時應該正確界定立法權限范圍，根據自身的實際情況和需要，來確定到底需要立什么法。設區的市一級人大及其常委會制定地方性法規，對于是否屬于其立法權限范圍不好確定時，應與省級人大常委會溝通，避免出現超越權限范圍立法，省級人大常委會不予批準的情形。

3.對審查批準程序的完善建議

為充分發揮設區的市的人民代表大會及其常務委員會的積極性和主動性，筆者認為省級人大常委會在審查報請批準的地方性法規時，應避免采用純粹書面審查的方式，而是允許地方性法規報請機關參加審查會議，陳述制定該地方性法規的必要性和合法性，回答其他審查人員的提問。

（二） 對地方性法規備案審查制度的建議

筆者認為在沒有對設區的市制定的地方性法規的備案審查作出明確規定的情況下應該首先完善現行的備案審查制度，為設區的市地方性法規的備案審查打下堅實的基礎。

1.建立糾正機制

建立糾正機制，主要是為了解決設區的市地方性法規地不適當的情況，就要啟動糾正機制，主要需要考慮三個方面：首先是與地方性法規的制定主體進行溝通協商，要把具體的情況說明白。其次是由備案審查機構提出書面審查意見，要求制定主體予以修改。制定機關應當在規定的期限內對審查意見進行處理，提出自己的意見和建議，并且應該將最后的結果公布出來。最后，如果制定主體不予以更正，可以向人大常委會提出審查意見和予以撤銷的議案，撤銷不合理的地方性法規。

2.提高專職人員的審查能力

加強備案審查工作人員的學習和培訓，使備案審查工作人員能夠準確理解和把握的設區的市地方性法規的備案審查的具體流程，不斷提高業務素質和工作水平。在此基礎上，省人大及其常委會還可以選拔一些有基礎、有能力的專業人員來從事此項工作。只有雙管齊下，才能保障備案審查工作的順利開展。

四、結語

設區的市的地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也會成為中國未來法律發展的新生力量，這勢必會提升法律沖突的風險，也對立法監督機制提出了更高的要求。我們應該以積極樂觀的心態去面對將來會發生的問題，主要還是解決地方立法的監督問題。緊緊抓牢一切有利的條件，在現有的基礎上探索出一套適合我國法治發展的監督機制。綜上，采取上述筆者提出的解決措施，既有利于地方立法水平的提高，又可以加快地方法治規范化發展，從而實現法治中國的建設。

注釋：

《立法法》第七十二條第二款規定：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”《立法法》第七十二條第三款規定：“省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。”

《立法法》第七十二條第二款規定：“省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”

《立法法》第七十二條第四款規定：“設區的市制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”

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