粵桂合作特別試驗區生態環保法律保障機制研究

摘 要 粵桂合作特別試驗區是中國唯一的跨東西部、跨省際、跨流域的試驗區。試驗區的生態環保問題關涉到珠江-西江流域的生態環境、關涉到粵桂兩省（區）的生態環境、關涉到試驗區自身的可持續發展。本文立足于粵桂合作特別試驗區生態環保的現狀，針對試驗區生態環保的“區內法”缺失、生態環保管理職能部門缺位以及試驗區的生態環保意識相對薄弱等問題進行分析的基礎上，提出相應的法律建議。

關鍵詞 粵桂合作 特別試驗區 生態環保 法律保障

基金項目：循環經濟視域下粵桂特別合作試驗區法律保障機制研究（KY2016YB471）。

作者簡介：周麗，欽州學院海運學院副教授，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.298

2011年12月11日粵桂兩省（區）人民政府簽署的《“十二五”粵桂戰略合作框架協議》，在兩省（區）交界處的廣東肇慶市封開縣和廣西梧州市蝶山區，各劃50平方公里，共同建設“粵桂合作特別試驗區”（以下簡稱試驗區）。2014年7月國務院批復了《珠江-西江經濟帶發展規劃》，試驗區成為珠江-西江經濟帶國家戰略的一部分。由于試驗區跨越珠江、西江兩大流域，試驗區內施行生態環保政策對珠江、西江兩大流域的生態環境有巨大影響。在生態環保的政策環境下，針對試驗區所涉兩大流域以及所在周邊環境的承受力，圍繞當前生態社會的建設目標以及可持續發展的戰略，本文從粵桂合作特別試驗區（梧州）部分探討粵桂合作特別試驗區生態環保的法律保障機制。

一、粵桂合作特別試驗區生態環保的現狀分析

粵桂合作特別試驗區是東西部跨省際合作典范，是中國唯一的跨東西部、跨省際、跨流域的試驗區。為了加快將粵桂合作特別試驗區建設成為中國東西部地區跨區合作和跨省合作的創新示范試驗區，國務院給予包括生態環保等五個方面優惠政策。為了確保粵桂合作特別試驗區在發展的過程中不損害珠江——西江的生態環境，2013年《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》（2012-2030年）指出“加強試驗區產業準入的把控，打造西江流域生態環保和再生資源綜合利用示范園區，探索跨區域生態建設與環境綜合治理新機制，加強試驗區內西江流域水環境綜合監測、保護和治理，成為西江跨區域水資源保護和生態環境建設的生態文明走廊。” 粵桂兩省為了進一步落實保護珠江——西江的生態環境質量任務，于2014年合作簽署《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》，方案明確把構建生態環保體系置于首要任務的地位。可見，兩省政府已經從發展戰略上高度重視試驗區的生態環保問題，以經濟生態理念為兩省合作基礎，以可持續發展觀協調環境與資源承載能力作為生態環保的目標，實現粵桂經濟的可持續發展戰略。粵桂合作特別試驗區管理委員會應當堅持生態環保發展趨勢，按自然生態系統原則組織經濟活動，提高資源和能源的利用率，保持和增加優質資源總量與優質生態環境總量，實現環境與經濟的協調發展。

二、粵桂合作特別試驗區生態環保存在的問題

粵桂兩地政府在國務院的優惠政策下共同指導粵桂合作特別試驗區的發展、管理試驗區的日常事宜。截止2016年底，《粵桂合作特別試驗區建設改革創新先行總體方案》和《粵桂合作特別試驗區管理辦法》尚未出臺，試驗區缺乏獨立的管理職權。兼之，粵桂兩省（區）政府首次深層合作試驗區恰逢試驗區處于初級階段，在生態環保管理上缺乏相應的管理經驗也在所難免。筆者針對試驗區目前的生態環保狀況進行初步調查，發現試驗區存在以下問題：

（一）缺乏規范生態環保的“區內法”

目前，粵桂合作特別試驗區已有的相關政策、規定中，涉及到生態環保問題的主要有以下幾個政策、文件。一是《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃 （2012-2030年）》（2014年3月發布），該規劃專門單列“生態環境”章節，把試驗區的生態環境置于重要地位。二是《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》（2014年10月施行）立足試驗區的發展定位與發展目標，把構建試驗區的生態環保體系作為首要任務加以推進。三是《廣西壯族自治區人民政府關于千方百計做好穩增長工作的意見》（2015年發布）提出大力發展林業生態經濟，加快現代水產畜牧業，開展生態循環養殖模式以及清潔養殖模式。四是《加快珠江-西江經濟帶（廣西）發展若干政策》（2016年12月印發）強化西江生態和環境保護。雖然上述政策、文件從不同側面不同程度提及與試驗區相關的生態環保問題，但是，上述政策、文件幾乎是框架性、體系性以及原則性規定。

截至2016年底，粵桂兩省（區）政府以及試驗區均尚未針對深化國務院給予試驗區的生態環保政策出臺相應的規范性文件。試驗區尚未出臺落實《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》、《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》的具體性規范文件。試驗區相關的生態環保政策該如何部署？《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》中提及生態環保規劃該如何落實？《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》中提及的生態環保方案該如何細化？如何使得“區內”每一項目所進駐的企業經濟模式符合總體發展規劃中的生態環境部署？每一類型的企業該如何分擔生態環境規劃的責任等都是一個亟待解決的問題。可以說，試驗區對生態環保方面的“立法”缺位，直接影響到廣東廣西兩省（區）制定的生態環保政策的施行效果，間接對試驗區企業布局的系統性構建、物資循環以及能量流動運行模式造成一定的影響。

（二）缺乏專門的生態環保管理職能部門

粵桂合作特別試驗區是目前我國唯一跨省區、跨流域建立的合作典范，在園區建設、管理上幾乎沒有先例可循。粵桂合作特別試驗區正處于發展的起步階段，機構設置還來不及細化。《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》（2014年發布）提出如下高層管理、決策性運行機構：一是聯合成立兩省（區）推進珠江-西江經濟帶發展規劃實施聯席會議，作為試驗區開發建設的最高決策協調機構，主要負責統籌指導試驗區發展過程中的重大事項。二是兩市市長聯席會議，對試驗區開發建設中的具體問題進行協、解決。三是試驗管委會聯席會議，負責統籌協調試驗區日常管理和規劃、建設、運營管理等重大問題。從性質上看，由于上述不同級別的聯席會議均屬于臨時性的議事機構，僅僅是解決粵桂合作特別試驗區原則性、方向性、規劃性的重大問題。為了落實《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》，2016年7月粵桂特區管委會黨政辦公布試驗區（梧州）管委會設五個內設機構。縱觀五個內設機構的工作職責，只有發展規劃局的工作職責之一是負責試驗區環境衛生、生態環境保護，除此之外，沒有任何部門專門負責生態環保的管理。

粵桂合作特別試驗區發展規劃局負責的工作非常龐雜，“環境衛生、生態環境保護”僅是其職責之一。從環境管理的角度來看，試驗區發展規劃局負責的工作過于龐雜。長期由規劃局對生態環保進行管理，則容易到導致規劃局對生態環保的管理缺乏專業性。從粵桂合作特別試驗區長遠發展來看，缺乏專門的生態環保管理職能部門，《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》中針對生態環境問題的總體規劃及部署將難以得到落實；另一方面，由于入園企業缺乏生態環保部門監督，加上粵桂合作特別試驗區“區內”每一個片區企業的生態環保責任不明確，極易引致“入區”企業不重視生態環境保護。由于目前試驗區處于初步發展階段，試驗區內沒有任何一個部門對區內的經濟模式進行統一布局與引導，試驗區內企業的經濟生產模式極易出現“各自為政”的生產經營模式，極易引致試驗區生產企業對生產資源的浪費。循環經濟所提倡的3R原則難以實現，低碳經濟模式難以保障，從而使得試驗區的生態環保質量難以得到進一步的提升。

（三）“區內”生態環保意識相對薄弱

試驗區跨越珠江-西江兩大流域，試驗區的生產模式對整個園區環境以及兩大流域的生態環境有極大的影響性。雖然國務院已經給予試驗區生態環保方面的優惠政策，試驗區也制定了《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》、《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》。但是，“區內”生態環保意識仍相對比較薄弱，具體表現在以下幾點。一是試驗區關于生態環保政策、規劃等宣傳力度不大。試驗區對《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》、《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》以及國務院支持園區發展的生態環保政策宣傳力度不夠。截至2017年5月，試驗區尚未側重生態環保相關政策進行全面宣傳，試驗區所進駐企業的生產與管理尚未滲透生態環保政策。二是試驗區各項目對其所進駐企業的經濟生產模式缺乏總體規劃。截至2017年5月，試驗區設置的重點項目高達40個。幾乎所有重點項目簡介均不涉及項目的經濟生產模式，也不涉及企業之間的生態環保生產、銷售等系統設計，各企業之間原料循環生產、低碳生產等生態環保的意識相對薄弱。

三、粵桂合作特別試驗區有關生態環保的改革措施

根據上文提出的問題，考察粵桂合作特別試驗區有關生態環保方面的政策、管理機制，針對粵桂合作特別試驗區規劃以及試驗區的跨省、眾多優惠疊加的具體情況，筆者提出以下建議：

（一）制定規約試驗區生態環保的“聯合文件”

截至到2016年底粵桂合作特別試驗區尚缺乏試驗區特殊生態地理位置與國務院給予的生態政策相匹配的“區內法”。國務院給予生態保護政策具有很強的綱領性，《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》也僅僅是抽象性規定。因而，如果試驗區不制定相關的“區內法”，國家的生態環保政策以及《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》很難在試驗區的土壤里生根發芽，試驗區的生態環保問題依然得不到解決，生態環保政策得不到落實，珠江-西江流域以及試驗區周邊環境得不到應有的保障。

由于2013年《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃 》（2012- 2030年）提出“探索跨區域生態建設與環境綜合治理新機制”，試驗區有必要根據區內生態環保目標與發展總體規劃的需求，探討試驗區的生態環保治“區內法”。筆者認為，試驗區的“區內法”最理想的形式是 “聯合文件”。以“聯合文件”的形式規制試驗區與生態環保相關的系列問題，實現跨區域生態建設與環境綜合治理新機制。試驗區“聯合文件”至少應該從以下層面考慮。一是法律層面，在遵守生態環保相關的憲法性規范、法律、行政法規的基礎上，還必須考慮粵桂兩省（區）現行生態環保方面的地方性法規、行政規章。以法律規范指引試驗區循環經濟的“聯合文件”的制定。二是政策層面，在堅持試驗區總體規劃以及重視試驗區跨流域特殊地理位置的前提下，統籌把握試驗區生態環保政策。三是試驗區層面，在遵循生態環保法律法規以及相關國務院給予試驗區生態環保政策的前提下，對進駐園區的企業設立嚴格的門檻，盡量引進低污染低能耗的企業，并對每一類項目所進駐的企業設計可循環的生產模式或低碳的生產模式。四是以“聯合文件”的形式確立生態環保的專門性管理機構獨立地位，以便對試驗區的生態環保進行管理。總體而言，“聯合文件”應當充分調動兩省（區）環保部門的積極性、上述各級聯席會議的指導性，以生態環保法律和國家給予試驗區的政策為尺度，“量體裁衣”，為試驗區“裁剪”合適的“聯合文件”。

（二）設立生態環保管理的專門機構并優化機構職責

由于截至2016年底， 粵桂合作特別試驗區尚未有專門負責管理生態環保。為了落實試驗區的生態環保任務對試驗區的生態環保進行有效監管，筆者建議粵桂合作特別試驗區設立專門管理生態環境的機構。該專門機構接受發展規劃局的統籌規劃性指導，但獨立于發展規劃局，主要負責試驗區環境衛生、生態環境宣傳、生態環境保護、環境執法、環境監督。具體的職責至少包括以下內容：一是協助粵桂合作特別試驗區制定“區內”生態環境管理規范，制定相應的生態環境標準對進駐企業入門門檻把關。二是加強我國有關環境保護等方面的法律法規的宣傳，尤其是加強“區內”生態環境管理規范在“區內”宣傳，提高“區內”企業的環保意識。三是組建專門的環境執法隊伍，既監督“區內”企業遵守生態環境方面的法律法規規定，也對違反生態環保的企業進行執法。四是防范“區內”企業違反生態環境方面法律規范的行為，嚴厲懲治違反生態環保的企業。

（三）運用政策激勵“區內”企業提高生態環保意識

促使經濟個體提高節能意識、保護生態環境，唯有經濟政策的激勵和法律制度的保障。基于兩省區簽署的《試驗區建設實施方案》顯示國務院在金融、土地、財稅、開放合作、生態環保等5個方面給予23條政策支持。粵桂合作特別試驗區可以生態環保為核心，合理運用金融、財稅等激勵性政策為園區的生態環保服務，確保入園企業在遵守生態環保相關法律法規的基礎上，優化生態防護帶、生態廊以及生態綠島，使得園區的環境布局更加和諧、合理。

為了細化落實《試驗區建設實施方案》的生態環保政策，粵桂兩省（區）政府以及試驗區應該通盤考慮珠江-西江流域、試驗區以及周邊生態環境，廣泛運用各種手段最大限度激勵企業提高生態環保意識。筆者認為，提高企業生態環保意識重要做法是設定相應的政策、措施激勵企業提高生態環保意識。粵桂合作特別試驗區的經濟促進局、發展規劃局、財政金融局可以根據各種行業的環保標準衡量企業的生態環保指數情況，聯合商議在“區內”重新分配金融、財稅等優惠政策。大致的做法是運用大氣污染、水污染、噪音污染、垃圾污染等技術指標衡量企業對周邊環境造成的影響；充分利用試驗區現有的財稅政策，對“零排放”、“低排放”污染的企業給予不同程度的融資政策以及稅收政策支持。筆者建議總體上優化生態文明程度與金融政策、財稅政策成正比，鼓勵入園企業選擇循環經濟模式、低碳經濟模式，不斷提高專業技術水平。

四、結語

珠江-西江經濟帶是我國覆蓋人口超過5000萬的第二大經濟帶，2014年被列入國家戰略。試驗區在統籌把握試驗區、珠江-西江流域以及周邊生態環境的基礎上，結合我國生態環保相關的法律法規，發揮粵桂兩省（區）政府的管理優勢，制定在區內施行生態環保的“聯合文件”。為了確保“聯合文件”在區內的效力，嚴格執行“聯合文件”相關規定，試驗區有必要設立生態環保管理的專門機構，并且按照“聯合文件”的具體內容不斷優化機構職責。生態環保管理專門機構確保生態環保“聯合文件”在試驗區有效施行的同時，還對試驗區內有違“聯合文件”的企業生產經營行為進行查處。生態環保管理專門機構對試驗區內所進駐企業遵守生態環保“聯合文件”的相關情況都記錄在案，便于粵桂合作特別試驗區的經濟促進局、發展規劃局、財政金融局根據企業遵守生態環保的程度聯合商議決定企業所享受試驗區內部重新分配金融、財稅等優惠政策。

參考文獻：

[1]曾興無、蔡守秋、劉云國.環境立法的生態價值觀.法制與管理.2005（12）.

[2]黃耀輝.“粵桂合作特別試驗區”期待區內“立法”.http：//www.chinanews.com/gn/ 2015/08-25/7488840.shtml.2015-08-25.

[3]常素巧.構建資源節約型社會的政策保障體系.求實.2006（5）.