重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度的調(diào)查與思考

摘 要 提前介入工作機制在我國刑事司法實踐當(dāng)中運用多年，隨著以審判為中心司法體制改革的推進(jìn)，對提前介入機制也應(yīng)賦予其新的內(nèi)涵，在現(xiàn)階段雖然有規(guī)定不明確、遭到理論質(zhì)疑等問題，但還是應(yīng)該正視提前介入存在的價值和目的，應(yīng)進(jìn)一步完善提前介入機制的相關(guān)規(guī)定和制度，保障其發(fā)揮真正的效果?，F(xiàn)行刑事司法環(huán)境下，擁有刑事偵查權(quán)的機關(guān)包括公安機關(guān)、監(jiān)察委、海關(guān)緝私部門、國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄，部分未轉(zhuǎn)隸檢察機關(guān)還有自偵部門。本文所提及的偵查機關(guān)僅指公安機關(guān)。

關(guān)鍵詞 提前介入 偵查機關(guān) 檢察機關(guān)

作者簡介：郭愛，北京市豐臺區(qū)人民檢察院審查逮捕部檢察官。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.294

隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷深入，各地司法改革具體辦法的紛紛落地，公檢法系統(tǒng)不僅部門和人員配備得到調(diào)整，在具體司法辦案過程中，司法理念也在從以偵查為中心向以審判為中心轉(zhuǎn)變，之前形成的一些辦案模式和制度也需要在司法改革過程中被給予新的內(nèi)涵，如重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度，該制度包含介入偵查、引導(dǎo)取證、證據(jù)不足不捕、退回補充偵查說理機制等內(nèi)容，主要體現(xiàn)檢察機關(guān)對偵查取證的監(jiān)督和引導(dǎo)，其中，檢察機關(guān)提前介入偵查機關(guān)重大敏感案件機制是該制度的重要組成部分，是偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議的重要途徑。

一、提前介入機制的合法性分析

檢察機關(guān)提前介入偵查機關(guān)偵辦的刑事案件在我國《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋中并未被明確規(guī)定，相關(guān)法律中也沒有“提前介入”的概念，但在幾十年的司法實踐中，檢察機關(guān)提前介入偵查機關(guān)偵辦的刑事案件，引導(dǎo)偵查取證已經(jīng)經(jīng)受了多年的司法實踐檢驗，在不斷探索和理論爭議中前行，現(xiàn)在仍被現(xiàn)行刑事訴訟法確立為一項有力保障司法公正和效率的協(xié)作方法，筆者認(rèn)為提前介入機制可以理解為檢察機關(guān)將引導(dǎo)偵查工作前移到刑事案件的偵查階段，檢察人員參與到偵查活動中發(fā)表意見引導(dǎo)偵查并進(jìn)行監(jiān)督的過程。

現(xiàn)階段由于對提前介入機制的立法的原則化、司法解釋的缺失和各地司法實踐具體方式不一，不少司法工作者和學(xué)者對其提出質(zhì)疑，如“檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵察活動的監(jiān)督必須嚴(yán)格依法定程序、法定職權(quán)進(jìn)行，不應(yīng)給予提前介入”、“形成檢察機關(guān)既是運動員又是裁判員的奇怪現(xiàn)象”、導(dǎo)致檢察機關(guān)主觀上形成“先入為主”，客觀上難以做到嚴(yán)格依法審查，最終導(dǎo)致檢察權(quán)的錯位，監(jiān)督權(quán)的弱化 。實際上，對于提前介入的爭論一直沒有停止的原因，主要在于立法層面未對其進(jìn)行明確規(guī)定。

我國《憲法》和《刑事訴訟法》均抽象地規(guī)定了人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)，其中就包括對偵查活動的監(jiān)督，具體規(guī)定中，《刑事訴訟法》第85條規(guī)定“必要的時候，人民檢察院可以派人參加偵查機關(guān)對于重大案件的討論。”《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第361條規(guī)定得更為具體，且明確提出了介入偵查活動時的監(jiān)督職能“對于重大、疑難、復(fù)雜的案件，人民檢察院認(rèn)為確有必要時，可以派員適時介入偵查活動，對收集證據(jù)、適用法律提出意見，監(jiān)督偵查活動是否合法。”上述法條均可作為“提前介入”機制的法律依據(jù)，因此提前介入并非于法無據(jù)。

二、提前介入機制應(yīng)實現(xiàn)偵查監(jiān)督與訴訟職能的結(jié)合

如前所述，《刑事訴訟規(guī)則》中要求檢察機關(guān)介入偵查，引導(dǎo)取證的過程中，要監(jiān)督偵查活動是否合法。實際上也明確規(guī)定了提前介入機制價值和目的，即檢察機關(guān)在介入過程中要實現(xiàn)訴訟職能和監(jiān)督職能的結(jié)合。

筆者認(rèn)為，提前介入機制應(yīng)定義為檢察權(quán)介入偵查權(quán)的特殊形式，或者說是例外機制，主要因為其介入的時機、范圍及程度等與其他介入方式存在差異。在實踐中，檢察機關(guān)主要通過具有審查逮捕或起訴職能部門的人員提前介入到偵查機關(guān)的偵查工作當(dāng)中而實現(xiàn)提前介入的目的，工作內(nèi)容既包括了解案件情況，積極參與研討，引導(dǎo)偵查取證，提高偵查效率和質(zhì)量，也包括參與偵查的過程中對公安機關(guān)執(zhí)法是否規(guī)范、是否合法、是否及時等進(jìn)行同步監(jiān)督，是一個動態(tài)的檢察權(quán)與偵查權(quán)結(jié)合和制約的過程。

三、改革后提前介入機制的探索應(yīng)用

以審判為中心訴訟制度改革，要求公檢法都要轉(zhuǎn)變司法理念，特別是公安機關(guān)，由于其本身作為偵查機關(guān)不需要承擔(dān)刑事訴訟中敗訴的責(zé)任，所以其收集的證據(jù)往往不能達(dá)到批捕或者起訴甚至庭審的要求，一定程度上造成了刑事案件補充偵查現(xiàn)象的普遍性。因此，作為刑事訴訟中直接與偵查機關(guān)對接的檢察機關(guān)，需要準(zhǔn)確及時傳達(dá)以審判為中心對刑事案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提出的新要求，監(jiān)督和督促偵查機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，同時需要在辦案過程中努力提升偵查機關(guān)的辦案水平。

提前介入機制經(jīng)過多年的不斷摸索和探討，一定程度上能夠起到提高訴訟效率和質(zhì)量的作用。雖然各地檢察機關(guān)對于具體介入時間、范圍、內(nèi)容等的規(guī)定存在一定差異，但都積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定實效。因此，檢察機關(guān)還應(yīng)發(fā)揮提前介入的優(yōu)勢，通過實踐不斷完善，最終實現(xiàn)制度化和法定化。當(dāng)然，現(xiàn)階段提前介入機制還應(yīng)順應(yīng)司法改革的潮流，進(jìn)一步明確目標(biāo)和范圍等內(nèi)容，以發(fā)揮其真正效果。

（一）應(yīng)當(dāng)明確提前介入的根本目的

理論界對提前介入的目的存在各種觀點，如有的觀點認(rèn)為是為了保障訴權(quán)，如“偵查必須符合公訴的要求，偵查必須為公訴服務(wù)?！薄盀橛欣跈z察官行使控訴職能，檢察官有權(quán)指揮刑事警察對案件進(jìn)行偵查” 。還有觀點認(rèn)為是為了履行法律監(jiān)督職責(zé)，通過提前介入的手段，防止和糾正偵查中的違法活動。如“如果把提前介人的重心放在偵查監(jiān)督上，這一制度便可成為檢察機關(guān)對公安機關(guān)重大偵查活動進(jìn)行監(jiān)督的有效途徑，如檢察機關(guān)通過參與重大案件的現(xiàn)場勘驗、偵查實驗， 參與訊問犯罪嫌疑人及詢問證人等， 能夠直接督促偵查機關(guān)依法定程序開展偵查活動，并能及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法活動?！?同時，還有將保障訴權(quán)和偵查監(jiān)督兩者相結(jié)合的觀點。

筆者認(rèn)為：結(jié)合檢察機關(guān)職能，提前介入應(yīng)達(dá)到提高訴訟質(zhì)效、實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督和尊重保障人權(quán)的根本目的。首先，檢察機關(guān)提前介入偵查機關(guān)重大敏感案件的目的之一，是幫助偵查機關(guān)確定正確的偵查方向，指導(dǎo)偵查人員圍繞指控所需，準(zhǔn)確全面地收集和固定證據(jù)，避免偵查方向錯誤而影響辦案效率和質(zhì)量。其次，在引導(dǎo)取證過程中，檢察人員需要對偵查機關(guān)的偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，對非法證據(jù)予以排除，對瑕疵證據(jù)要求公安機關(guān)及時補正，避免證據(jù)“帶病”進(jìn)入后續(xù)程序。最后，檢察機關(guān)在提前介入過程中要監(jiān)督和糾正偵查機關(guān)違法立案、不當(dāng)適用強制措施和非法取證等行為，在調(diào)取證據(jù)過程中，既要查找認(rèn)定嫌疑人有罪的證據(jù)，也要關(guān)注有利于嫌疑人的無罪證據(jù)的收集，避免冤錯案件的發(fā)生，切實保障涉案公民的合法權(quán)益。如筆者所在的北京市豐臺區(qū)人民檢察院與豐臺分局2016年簽訂的《關(guān)于加強刑事訴訟監(jiān)督協(xié)作的工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）中規(guī)定：“介入偵查的任務(wù)是：及時掌握證據(jù)的收集、固定、保全、完善活動，隨時與公安機關(guān)交換意見。目的是：促進(jìn)偵查取證活動依法、客觀、全面進(jìn)行，發(fā)現(xiàn)并糾正違法偵查活動，促進(jìn)依法、準(zhǔn)確、高效的追訴犯罪?！?/p>

（二）應(yīng)當(dāng)明確提前介入的主體

檢察機關(guān)是提前介入的主體，但具體其中的哪些部門能夠提前介入仍需要明確。僅就北京地區(qū)司法改革后的情況進(jìn)行分析，承辦人認(rèn)為仍需要由具有審查逮捕或?qū)彶槠鹪V職能的部門人員提前介入。如重大敏感案件未報捕，則由審查逮捕相關(guān)部門人員提前介入，如案件已經(jīng)批捕，則應(yīng)由審查起訴部門人員提前介入。如發(fā)現(xiàn)介入過程中偵查機關(guān)存在非法取證或違法辦案等線索，應(yīng)將線索移送偵查監(jiān)督部門，由偵查監(jiān)督部門展開調(diào)查工作。同時，筆者認(rèn)為對于參與到提前介入機制中的檢察人員，建議其不具體承辦該案的審查逮捕或者審查起訴工作中，以避免其“先入為主”的主觀判斷，影響案件公正審理。

（三）應(yīng)當(dāng)明確提前介入的案件范圍

現(xiàn)階段刑訴法和刑訴規(guī)則規(guī)定的“必要的時候”、“重大、敏感、復(fù)雜的案件”對于提前介入的案件范圍規(guī)定得較模糊，具有較大的解讀空間，各地實際上也根據(jù)具體情況掌握，但同時也造成了解讀的不確定性，且不同地域、不同層級檢察機關(guān)對“必要”、“重大、敏感、復(fù)雜”的解讀也不盡相同。有的觀點認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)以刑法規(guī)定的量刑標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，將可能判處十年以上有期徒刑的案件認(rèn)定為重大案件。 還有觀點認(rèn)為：提前介入應(yīng)該保持謹(jǐn)慎和做到精細(xì)化，只應(yīng)對一些取證難度大、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不易把握的疑難復(fù)雜案件或重大社會影響案件的部分取證工作予以介入。 實際上，對于具體提前介入的案件范圍，最高檢和公安部也不宜作全國性統(tǒng)一的具體規(guī)范，而應(yīng)制定基本原則，由各省市結(jié)合具體情況細(xì)化方案，再由下級檢察機關(guān)根據(jù)自身司法資源配制情況、轄區(qū)案件類型等情況，與公安機關(guān)簽訂適應(yīng)該地區(qū)的規(guī)范性文件，明確介入范圍。筆者認(rèn)為，對于“重大、疑難、復(fù)雜”案件范圍一般應(yīng)包括：涉黑、涉暴、涉恐案件；涉眾型經(jīng)濟犯罪案件；涉案人數(shù)眾多、有重大社會影響的案件；特殊時期的敏感案件；定性存在重大爭議的案件等。如豐臺區(qū)院的《工作辦法》中，就將“涉及暴恐、群體事件、嚴(yán)重社會影響及重大刑事案件”列入提前介入偵查案件范圍。

（四）應(yīng)當(dāng)明確提前介入的方式

在明確了提前介入案件范圍的基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確介入的方式。從介入的主動性來看，分為主動介入（依職權(quán)介入）和被動介入（依申請介入）兩種形式，筆者認(rèn)為應(yīng)以依申請介入為主，以依職權(quán)介入為輔。從公檢法各自職能和相互關(guān)系出發(fā)，公檢法三機關(guān)之間分工負(fù)責(zé)、相互制約、相互配合，在提前介入階段隱含著檢察權(quán)與偵查權(quán)之間的博弈，本應(yīng)由公安機關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)的偵查活動，由于檢察機關(guān)提前介入導(dǎo)致公安機關(guān)獨立自主的刑事偵查活動受到?jīng)_擊，故在適用提前介入機制時，應(yīng)主要由公安機關(guān)結(jié)合辦案實際申請介入，避免檢察權(quán)過分干預(yù)偵查權(quán)。另外，從司法資源和辦案成本方面考慮，檢察機關(guān)也不可能隨時介入偵查機關(guān)的偵查工作，否則就會適得其反，降低辦案效率。從檢警工作人員辦案模式分析，偵查階段主要依靠公安機關(guān)“由證到人”的偵查思維模式偵辦案件，運用的破案和偵查手段多樣，而檢察機關(guān)的辦案模式一般是根據(jù)公安機關(guān)提供的證據(jù)材料進(jìn)行書面審查，在確定了定罪的對象后，結(jié)合證據(jù)情況對案件進(jìn)行審查，確定該人是否構(gòu)成犯罪，在審理模式上檢警工作人員是存在一定差異的，故在偵查階段，還是應(yīng)該由偵查機關(guān)用偵查思路引導(dǎo)偵破工作，在公安機關(guān)認(rèn)為必要的時候，偵查機關(guān)申請由檢察機關(guān)介入引導(dǎo)偵查。

而依職權(quán)啟動的提前介入機制，筆者認(rèn)為主要存在于偵查階段有明顯的違法、違規(guī)行為，可能嚴(yán)重影響司法公正的以及檢察機關(guān)認(rèn)為公安機關(guān)辦理的案件屬于重大、疑難、復(fù)雜案件而公安機關(guān)沒有申請檢察機關(guān)提前介入的情況下，檢察機關(guān)才能依職權(quán)提前介入到偵查機關(guān)的偵查工作當(dāng)中。

至于介入時間節(jié)點的把握，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)不同案件的具體情況區(qū)別對待，應(yīng)本著檢察機關(guān)介入到關(guān)鍵證據(jù)或主要證據(jù)的收集環(huán)節(jié)這個基本觀點執(zhí)行，犯罪現(xiàn)場存在重大有價值證據(jù)的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)從勘察現(xiàn)場階段就介入到偵查工作中；嫌疑人口供具有重要作用的案件中，檢察機關(guān)應(yīng)在訊問嫌疑人階段介入案件等。如豐臺區(qū)院的《工作辦法》中規(guī)定：“檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)介入的案件，一般由公安機關(guān)第一時間通知檢察機關(guān)派員出現(xiàn)場，檢察機關(guān)也可派員主動到達(dá)現(xiàn)場了解情況。”

（五）應(yīng)當(dāng)明確提前介入的工作內(nèi)容

提前介入的任務(wù)是引導(dǎo)偵查和偵查監(jiān)督，落實到實際辦案中包括實體和程序兩方面。實體上檢察機關(guān)對公安機關(guān)案件定性、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)收集方向等進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)，程序上對證據(jù)收集方式、強制措施使用情況、辦案期限等進(jìn)行監(jiān)督，對非法證據(jù)依法予以排除。實踐當(dāng)中，偵查機關(guān)存在出于定性把握不準(zhǔn)、試探檢察機關(guān)對案件捕訴意見的功利性目的，邀請檢察機關(guān)共同探討案件的情況，而檢察機關(guān)也存在過分注重與公安機關(guān)的配合，弱化偵查監(jiān)督職能的問題，這些問題都需要從執(zhí)法辦案理念層面予以糾正，以實現(xiàn)充分合理利用訴訟資源、履行職能全面到位的目標(biāo)。另外，提前介入機制對于介入程度的把握要求也很高，法律制度層面尚未對介入程度提出明確要求，但應(yīng)當(dāng)明確現(xiàn)階段公安機關(guān)是刑事案件的偵辦核心，檢察機關(guān)只是參與辦案，引導(dǎo)偵查，并非領(lǐng)導(dǎo)、指揮或主導(dǎo)辦案，不應(yīng)過度干預(yù)偵查工作，否則不利于檢警關(guān)系的良性構(gòu)建，更有悖于提前介入機制的初衷。

四、完善提前介入機制的建議

（一）進(jìn)一步明確提前介入機制的合法性

如前所述，現(xiàn)階段提前介入機制被學(xué)者和部分司法工作人員詬病的主要原因，在于從法律條文上尚未被明確規(guī)定。實際上在世界范圍內(nèi)的司法實踐當(dāng)中，無論是英美法系還是大陸法系國家，均存在檢察官指導(dǎo)、甚至領(lǐng)導(dǎo)警察的犯罪偵查活動的情況，表明提前介入機制具有其內(nèi)在優(yōu)越性。雖然我國在司法權(quán)力配制、機構(gòu)職能定位上對公檢法進(jìn)行了明確劃分，憲政體制與檢警關(guān)系與兩大法系有所不同，但并不影響提前介入機制在我國司法實踐中的重要作用和實際效果，故需要從法律層面明確提前介入機制的地位。筆者建議由最高檢、公安部聯(lián)合簽署關(guān)于提前介入機制的規(guī)范性文件，將提前介入機制合法化、制度化，下級檢察機關(guān)可以和同級公安機關(guān)在該制度范圍內(nèi)簽署適應(yīng)地區(qū)需要的文件，更好地發(fā)揮提前介入機制的作用。

（二）通過完善提前介入機制，建立新型的良性互動的檢警關(guān)系

提前介入機制一定程度上使檢察權(quán)介入到偵查權(quán)當(dāng)中，但其作用和目的是為了更好地完善案件證據(jù)、提高司法效率、實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督和尊重保障人權(quán)，應(yīng)在實踐過程中發(fā)揮偵查的基礎(chǔ)作用、批捕的關(guān)鍵作用、公訴的主導(dǎo)作用，構(gòu)筑審前“大控方”格局，適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革。因此，要求檢察機關(guān)和偵查機關(guān)加強溝通交流，正確認(rèn)識提前介入機制的作用，通過個案引導(dǎo)、類案研討、聯(lián)席會議、會簽文件等多種方式有針對性的加強合作，及時發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗，良性互動，共同進(jìn)步，以實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)和偵查工作共同提升的雙贏局面。

（三）逐步完善對提前介入工作的約束機制

首先，從案件范圍上，應(yīng)符合“重大、疑難、復(fù)雜”的要求，避免出于功利性或其他目的濫用提前介入機制的情況發(fā)生而影響提前介入機制的實際效果。

其次，在介入度的把握方面，檢警雙方應(yīng)達(dá)成共識，明確檢察機關(guān)提前介入偵查活動是引導(dǎo)、建議和討論而不是指導(dǎo)、命令和對抗。

另外，檢警雙方還應(yīng)在提前介入過程中明確職責(zé)，發(fā)揮職能，對于檢察機關(guān)的引導(dǎo)思路和建議，公安機關(guān)應(yīng)予以記錄并積極執(zhí)行，對于未按照檢察機關(guān)引導(dǎo)取證的原因應(yīng)向檢察機關(guān)說明，檢察機關(guān)也應(yīng)予以記錄，全程留痕，雙方對引導(dǎo)工作互相監(jiān)督。

最后，應(yīng)形成上下級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制，下級公檢機關(guān)將提前介入案件情況向上級機關(guān)備案，上級公檢機關(guān)對該工作情況予以審查，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)情況及時予以糾正或者撤銷。

（四）逐步完善提前介入工作的追責(zé)機制

對于發(fā)現(xiàn)提前介入過程中檢察人員或者偵查人員存在違法辦案、違紀(jì)辦案的情況，應(yīng)視情節(jié)嚴(yán)重情況依法予以追究法律或者紀(jì)律責(zé)任。對于引導(dǎo)不利或者偵查不作為等行為，檢察機關(guān)和公安機關(guān)應(yīng)互相監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)情況及時向有關(guān)部門通報，確保相關(guān)人員對自己的行為負(fù)責(zé)。對出現(xiàn)的問題和錯誤及時糾正和彌補，確保提前介入機制真正發(fā)揮作用。

注釋：

李國妍.檢察機關(guān)對“提前介入”公安機關(guān)偵查活動應(yīng)持慎重態(tài)度.第五屆國家高級檢察官論壇論文集.北京：中國檢察出版社.2009.183.

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