美國流域治理法律制度發展述評

摘 要 流域治理是21世紀環境治理改革的重要手段。美國是最早嘗試流域治理的國家之一，歷史已逾百年，經歷了從大型水項目治理模式向綜合治理模式的轉變。伴隨流域治理模式變化，其流域治理法律制度也不斷發展完善。本文以治理途徑選擇為線索，分階段考察美國流域法律制度發展簡史，運用美國國會、聯邦行政機構及聯邦政府與州政府間博弈的視角，分析美國流域治理政策及法律制度形成，以資借鑒 。

關鍵詞 流域治理 綜合治理 分散化治理 美國 法律制度

基金項目：湖北經濟學院青年科研項目《美國流域綜合治理法律研究：以田納西流域與上密西西比流域為中心考察》（項目編號：XJ201514）。

作者簡介：鄭雅方，湖北經濟學院法學院副教授，博士，研究方向：環境執法與守法。

中圖分類號：D9712 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.292

如何統一和協調行政和水文邊界的管理是水資源管理中長期存在的一個問題。流域治理是國際上比較普遍采用的水資源管理方法。我國2002年實施的修改后的《水法》從法律角度確立了流域治理的法律地位，但我國實施流域水資源管理以來面臨諸多挑戰：我國幅員遼闊，流域間國民經濟和社會發展水平存在顯著差異性；水資源開發利用上，面臨多樣化問題，幾乎涵蓋所有流域治理問題；雖然客觀上形成了“分級分部門”的水治理體系，但仍具有較強的區域管理傳統。因此，我國需以流域綜合治理克服環境“碎片化”監管，逐步完成：清晰流域與區域治理的關系；清晰流域治理機構的職能；完善流域立法并增強法律實效。美國是最早嘗試流域治理的國家之一，歷史已逾百年。隨著可持續發展理念深化，其流域治理模式在歷經大型水項目治理后，轉向綜合治理模式。為滿足與支持流域治理需求，美國規范流域治理的法律制度不斷發展完善，為我國流域治理法治化的完善與發展提供借鑒。考察美國流域法律制度的變遷史，依治理途徑選擇為線索，可劃分為三個歷史階段：水資源利用開發為主的項目治理時代、兼顧環境保護的項目治理時代、生態經濟催生協作化治理時代。

一、水資源利用開發為主的項目治理時代

美國從20世紀初期到20世紀50年代末，水資源利用開發為主的項目治理時代。這段時期的流域治理多采用分散的項目治理模式，通過聯邦與地方多機構共同參與的大型水項目來治理流域，流域治理以水資源利用開發為主，鮮以生態資源保護為治理目標。這樣的時代特征一方面是由于陸軍工程兵團（Corps）、開墾局（BOR）等在機構使命驅使下，對流域治理極具功利性，以水資源開發利用為主（典型如：航運、灌溉、水供應、治洪及電力）。另一方面由于美國聯邦制的國家結構、承認水權的歷史傳統、流域管理對區域和國家的經濟價值等使美國流域治理主體呈現“鐵三角”態勢：聯邦行政機構、國會、地方政府之間權力博弈不斷，難以實施流域統一化治理。 畢竟，水資源管理政策與政治有著千絲萬縷的聯系，它們本身就是政治動態產物。

這段時期代表性立法有：1902年的《開墾法案》，該法案在不提及綜合治理的背景下提出最大限度的開發流域水資源。1920年的《聯邦電力法案》，這部以開發為主的法案成立了聯邦委電力員會，對航運類水項目及以水利發電或航運為目的的聯邦土地開發進行審批許可。該法案10（a）條提出了制定綜合規劃方案，但是從未予以實施。1936年的《聯邦治洪法案》，在一定程度上接受了綜合性流域研究與規劃，但是綜合性分析僅限于項目所影響地域的經濟發展相關方面。總體而言，該法案仍秉承了前兩部法案的功利性特征。1954年的《流域保護與洪水預防法案》在治理主體機構協調上取得突破，給予了地方政府更大權限，要求聯邦政府協助各州做好區域內的洪水預防與控制。

雖然這段時期項目治理模式占據主流，但流域綜合治理模式的呼聲從未消失，有大批呼吁流域綜合治理的議案提出，但絕大部分都以未通過告終。時任美國參議院環境與公共事務委員會委員Powell教授提出：新設立的州應當圍繞流域界限組織建立，國會則應當幫助地方最大化開發利用水資源。Powell教授的觀點被認為是美國流域綜合治理理念的發端。羅斯福執政時期，內陸水道委員會、國家保護委員會、國家水道委員會分別提交議案要求對流域進行綜合治理，主要內容包括：聯邦水事機構目標功能協調、水質水量的綜合規劃、水工程的成本收益評估及對流域水事的綜合性評估。這些議案雖沒明確提出水資源修復保護的理念，但提出統一綜合治理可以避免水資源管理的無政府狀態。由于國會不愿向行政機構授予新權限等原因，這些議案無一通過。美國內戰以后，羅斯福新政期間，美國規劃委員會、國際資源委員會下的水資源委員會及國家資源規劃委員會又相繼提出倡導流域綜合規劃的議案。這些議案不僅提出流域應當綜合規劃治理，還注重土地開發與水資源保護間的聯系，主張通過綜合流域規劃提升區域經濟與就業率。由于國會不認可水資源統一規劃治理理念，這些議案均被國會駁回，唯一的例外是設立田納西河流域管理局（TVA）。1933年成立的TVA是國會在拒絕全國范圍內進行流域綜合治理后，在區域范圍內進行利于綜合規劃和經濟開發的一塊試驗田。田納西河流域成為試驗田絕非偶然。1933年的田納西河流域受經濟危機影響，加之不合理開發資源造成流域水土流失、環境惡化，一度成為全美最貧困的地方。這樣的背景下，田納西河水資源利用開發壓力增大，流域內地方矛盾增多，對于聯邦治理資金依賴性增強，上述原因打破了聯邦行政機構、國會和地方的“鐵三角”博弈局面，在多方期待中，TVA順利成立。

TVA是典型的覆蓋流域自然資源規劃管理，具有管制權的多部門、全職能機構，基于《田納西流域管理局法》授權成立。該法歷經變遷，但修訂一直圍繞TVA的機構目標與人員構成進行。從成立初期一直到1980年代，在聯邦電力法案和治洪法的影響下，TVA一直以航運、控洪、工農業發展、水電生產作為流域機構的主要治理目標。由于《田納西流域管理局法》對TVA授權給予空間，使得TVA可以自由改變機構目標以適應不斷變換的社會與環境需求。1980年代初期，TVA開始面臨流域過度開發建設帶來系列問題：水污染、水量供應短缺、TVA大壩水庫的不利環境影響等。TVA還發現單純通過工程方式防洪治洪并未見成效。因此，TVA逐漸將流域保護作為機構主要目標。1991年，TVA改變水庫建設規劃，通過規定最小水流來保護流域水生物。繼而發起“清潔水計劃”，通過流域綜合治理修復保護生態環境。目前，TVA通過制定《環境政策》確立清潔能源、可持續經濟發展、積極性環境管理三項基本流域環境政策，為流域整體生態保護提供指南。TVA機構目標變化帶了人員變動，從建設性機構轉型為以運行維護和環境管理為主的機構，TVA不僅歷經一次大裁員，還調整了機構專家團隊，TVA在增添環境專家同時，建立起跨學科專家團隊，以服務流域綜合治理的環境保護與經濟發展多重目標。