安徽省農村土地流轉現狀及對策

李靜婭+李停

[提要] 本文基于池州市梅里村111戶農戶的調查，對安徽省土地流轉情況進行實地調研情況分析與評價。結果顯示：盡管安徽土地流轉總量和增速一直走在全國前列，但依然存在流轉主體與流轉方式的結構性矛盾、產權交易平臺不完善和土地“非農化”傾向等問題。未來安徽省要在土地流轉中突破障礙、實現跨越式發展，需要進一步推進土地確權頒證，創新土地流轉形式，探索入股、信托、土地證券化等高級形式，著力培育新型農業經營主體。

關鍵詞：土地流轉；確權頒證；流轉結構；產權交易平臺；股份合作制

基金項目：安徽省哲學社會科學規劃基金項目：“安徽農地流轉方式金融創新對縮小城鄉收入差距的影響機理及路徑設計”（AHSKY2016D108）

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月2日

中國農村土地的改革始于安徽。39年前，安徽鳳陽小崗村率先實行家庭聯產承包責任制，為中國農村土地制度的改革拉開了新篇章。2000年，又從安徽開始試點取消農業稅，從此“皇糧國稅”的時代一去不復返。2014年，農業部將安徽、四川和山東三省作為首批開展農村土地承包經營權確權頒證推進試點。自2008年，安徽省土地流轉面積平均增速為27.5%，2015年底耕地流轉總面積達2，921.9萬畝，耕地流轉率已達到46.8%，新型農業經營主體成為主力軍。但在目前土地流轉過程中，依然暴露出諸多問題。土地流轉主體與流轉形式仍存在結構性矛盾，入股、信托、土地證券化等高級流轉形式發展受阻，流轉土地由于缺乏公正有序的產權交易平臺，流轉土地“非農化”、“商業化”傾向顯著。

一、安徽省土地流轉現狀

（一）全省土地流轉基本情況。據安徽省農業委員會最新數據，截至2016年末，全省農地流轉總面積達4，158.34萬畝，占農地總面積的30.1%。本次調研以池州市梅里村為例，以實地訪談形式獲取寶貴一手資料。梅里村耕地總面積4，078畝，2016年參與土地流轉的總面積為2，741畝，占總面積的67%，其中8戶種植大戶共計受讓土地約為1，800畝。近年來，流轉主體有日益向專業大戶、實力企業聚集的發展趨勢。上海宏灣村開發公司承租了梅里村約543畝土地，主要栽培蔬菜和果樹苗木，下一步，公司將嘗試菜地、果園、漁業一體化的立體式農業，推進生態農業發展；同時集垂釣、采摘和觀光旅游一體，大力發展休閑農業。

（二）調研家庭土地流轉基本情況。本調研共發放問卷126份，收回有效問卷111份，表1為受訪人的相關信息。從年齡結構上看，60歲以上占比16%，而30歲以下占比僅5%。農村老齡化現象加劇，將現有土地流轉給其他規模經營者，不僅能提高土地利用率，還能得到一部分流轉租金；從家庭人口來看，小家庭流轉傾向上漲，占比達到43%。這反映了目前農村居民家庭的實際構成情況，單個小家庭勞動力十分有限；從主要勞動力外出務工時間來看，每年有200天以上外出務工人員參與流轉占比44%。調查中還發現，流進戶的文化程度普遍偏低，大學以上文化的僅有8%的比例，多數集中在小學、初中水平。可見，現有條件下耕種者的文化素質偏低成為當前農業生產中的一重大問題，嚴重制約了現代農業發展。（表1）

二、安徽省土地流轉中存在的問題

（一）土地流轉主體、流轉形式的結構性矛盾突出，流轉形式仍處在初級水平，新型農業經營主體發展緩慢。總量上的增長依然難以掩蓋結構性的矛盾。從流轉主體上看，參與土地流轉的經營主體集中在普通農戶、種植大戶，在梅里村的統計數據中，流入農戶的比例達到75%。雖然有商業資本等新型經營主體的參與，但參與力度仍然不夠。從流轉形式上看，安徽省土地流轉結構問題更為突出。在土地流轉的形式中，轉租和轉包占據70%的份額，而資產證券化等高級形式僅有3%。初級流轉形式目的在于方便農業管理，提高土地資源的利用率，實現規模經營。引入入股、信托、資產證券化等高級形式將現代企業的運營手段運用到農村土地，可加快資金回籠、提高周轉效率，促進資金融通，實現農業產業化經營，充分利用市場機制實現土地資源的合理優化配置。出于對農民可能失去承包地的顧慮，以資產證券化為代表的高級流轉形式仍處于探索階段。

（二）農村產權流轉交易平臺不完善，缺乏規范有序的中介組織，市場信息不完善導致土地資源配置效率較低，土地流轉難以深入推進。據問卷統計，69%的受訪者參與土地流轉時并未通過產權交易平臺，梅里村土地流轉自由性和隨意性較大，農戶私下交易、口頭協定等現象較為突出，缺乏規范程序的指引加上沒有規范文本合同的制約也導致了一系列糾紛的發生。目前，安徽省并未建立起比較完善的農村土地流轉市場，交易過程中供給與需求方信息不對稱，從一定程度上也阻礙了農村土地流轉的良性發展。一方面一般農戶在土地流轉中不愿意主動尋找不熟悉的專業大戶；另一方面種植大戶也沒有足夠的時間精力挨家挨戶進行談判。客觀上要求建立規范的產權流轉交易平臺，利用中介組織，促進土地流轉朝著高效、有序、規范化的方向發展。

（三）土地流轉過程中的“非農化”、“商業化”問題依然存在，商業資本大量滲入農村土地，違規占地、浪費農業資源的現象屢見不鮮。“農業、農村、農民”是國民經濟的根本，土地是農業生產中最重要的生產資料。近期習近平對耕地保護、占補平衡和土地流轉問題先后作出重要批示，讓一度寬松的氛圍再一次緊張起來。在土地流轉的過程中，不改變土地所有權和土地的農業用途是土地承包經營權流轉應遵守的基本原則。但是在實際工作中，“明修棧道，暗渡陳倉”的現象時有發生。部分受訪者表示對流轉后土地的用途并不知情，且對各類違規行為缺乏有效的防范和監督機制。梅里村城鄉建設用地大量侵奪農村耕地的現象屢見不鮮，無數高樓、大橋拔地而起的同時，往往伴隨著一寸又一寸寶貴土地資源的流失。

（四）政府宣傳工作缺位，農民固守傳統觀念的束縛對最新政策了解不足。承包經營權為抵押貸款是“第二輪”土地制度改革的一個重大創舉，長遠看來為土地證券化、股份制改革做準備。但調查數據顯示，僅8%調查農民在過去5年曾向農商行申請過抵押貸款。這說明該項政策的宣傳、落實狀況卻不盡如人意，鮮有農民對最新政策充分了解。此外，81%的受訪者從未聽說過農村產權抵押融資改革，62%的受訪者未曾聽說過農村土地證券化改革。這些數據都足以說明政府宣傳工作的缺位，導致多數農民固守傳統農業觀念的束縛，對新政策、新思想充滿抵觸、拒絕接受，阻礙了土地流轉深入開展。（表2）

三、促進安徽省土地流轉綜合改革的建議

（一）加快土地確權頒證，夯實流轉根基。在土地確權工作完成以前，由于農民承包土地塊地面積不準、四至不清、空間位置不明等問題，梅里村的土地流轉工作依然存在很多糾紛，不少農民為田埂劃分界限的問題年年都要起爭執。2016年底，梅里村正式完成了土地確權工作，為農民放心流轉承包奠定了初步基礎。《中華人民共和國農村土地承包經營權證》類似于土地一張“身份證”，扮演著協調各方的重要核心角色。《土地承包經營權證》有助于解決土地權屬糾紛，防止此前的亂征地等侵權行為，在土地流轉的過程中保障和維護農民的權益；同時也有助于確立農民與土地長期穩定的承包關系，進一步激發農民參與土地流轉的積極性。通過確權頒證，農民得到更好的產權保障，長遠來看是為宅基地和農地的抵押轉讓和市場化做準備。目前，安徽省農地確權已進入疑難縱深階段，歷史遺留問題開始浮出水面，此時應拋開顧慮，穩定土地確權頒證，及早解決遺留的法律、制度難題，讓農民吃上定心丸。

（二）培育新型農業經營主體，創新適度規模經營方式，豐富土地流轉形式，探索入股、信托、資產證券化等高級形式。土地流轉的參與載體不應僅限于傳統散戶之間，應大力培育新型農業經營主體，使之成為土地流轉的中堅力量。鼓勵土地流轉向農業合作社、農業龍頭企業、新興股份合作公司聚集，利用專業素養、管理才能以及連片土地的優勢充分實現規模報酬遞增。此外，土地流轉的形式不應僅限于初級形式，當務之急應不斷擴展融資渠道、探索高級形式，推進農村集體資產股份合作改革。對農村集體經營性資產進行股權量化，將農村集體土地按人均占股的方式確定給每個農民的土地使用權，即“確權確股不確地”。

（三）充分利用報刊、媒體、網絡、走訪等各種方式，積極展開線上線下的宣傳，推進與土地流轉相關最新政策并加強落實、深入民心，積極幫助農民轉變思想觀念。調研走訪中了解到，多數民眾對國家土地流轉新政認知度、了解度不夠。這既有農民普遍文化水平不高、農村現代化宣傳手段缺乏等客觀原因，同時思想重視度不夠和宣傳方式單一化也是新政推廣慢的重要原因。各級政府應將農民對農業新政的宣傳普及作為要事來抓，宣傳部門和新聞出版部門要通力合作，抽調精兵強將，認真做好這項重要工作。大力加強農村網絡基礎設施建設，力爭在較短時間內實現網絡村村通工程。農業新政的普及推廣要做到形式多樣化，特別是農民喜聞樂見的形式，如影視劇、農業新政下鄉等活動，充分利用報刊、媒體、網絡、走訪等各種方式，積極展開線上線下的宣傳，推進與土地流轉相關最新政策加強落實、深入民心，積極幫助農民轉變思想觀念。

主要參考文獻：

[1]謝冬水.農地轉讓權、勞動力遷移與城鄉收入差距[J].中國經濟問題，2014.1.

[2]蒲堅.解放土地：新一輪土地信托化改革[M].北京：中信出版社，2014.

[3]駱永民，樊麗明.土地：農民增收的保障還是阻礙[J].經濟研究，2015.8.