國外慈善立法的規律、特點及啟示

謝瓊

[關鍵詞]慈善；慈善立法；慈善稅收；立體監管

[摘要]各國慈善事業的發展在很大程度上歸功于慈善法制建設。國外的慈善立法不同中蘊含著共性、相同之中體現著個性。共性反映了慈善事業發展及慈善立法的基本規律，明確的宗旨與業務范圍、越來越寬松的設立門檻、規范的治理結構、清晰的稅收支持政策和嚴格的監管體系等，構成立法規范下各國慈善事業健康、持續發展的基本要素；個性則體現了國家特點和民族傳統。這些共性與個性均可為我國的慈善立法提供有益借鑒。

[中圖分類號]C979 [文獻標識碼]A [文章編號]0257-2826（2014）12-0023-09

創新社會治理體制強調多主體參與、激發社會活力，慈善組織作為參與主體的重要形態，歷史悠久，在傳承民族文化、化解社會矛盾、彌補政府公共服務不足、促進社會治理現代化等方面發揮著重要作用，且潛力無限。從國際經驗來看，慈善事業的發達程度往往與所在國家對慈善組織和慈善活動的法律規制密切相關，越是法制健全的國家，慈善事業的發展也越規范、越成熟。本文旨在探尋國外慈善立法的發展脈絡，分析各國慈善事業立法的共性與差異，為我國制定既遵循慈善事業法制建設基本規律，又符合國情并能夠真正促進慈善事業健康、持續發展的《慈善事業法》提供參考。

一、國外慈善立法的發展脈絡

慈善活動在中外都有著悠久的歷史，國外的慈善事業受宗教的影響和控制時間較長，國家力量介入慈善事業發展的記錄最早可追溯至16世紀末17世紀初的英國。1601年，英國女王正式頒布《慈善用途法》，成為英國慈善立法體系的生長原點，也為世界慈善事業發展開啟了法治保障的新篇章，被稱為“現代慈善法的開端”。此后，英國又先后制定了相關法律，如《慈善信托法》（1853）、《慈善受托人社團法》（1872）、《永久營業和慈善促進法》（1888）等，1960年出臺了綜合性的《慈善法》，并分別于1987年、1993年、2006年和2011年對其進行修訂。英國還于2005年出臺了《慈善和信托投資法（蘇格蘭）》，2008年制定了《慈善法（北愛爾蘭）》，這些法律一起構成了規范英國慈善事業發展的基本法律體系。

從17世紀到18世紀，英國的慈善組織多以集體主義形式的社會團體出現，主要資助建立醫院和學校。19世紀的工業化為西方國家的慈善事業發展提供了相應的物質條件和社會條件，相關立法應運而生，許多國家的慈善法律理念和內容受英國慈善法影響深刻。例如，美國建國初期的大部分慈善捐贈的理念、法律和實施機構就打上了當時英國模式的烙印，各州在處理慈善事務時也將英國的成文法和習慣法作為基本依據。明治維新后的日本在全面學習西方的政治、經濟、文化和社會制度的過程中也引入了西方的慈善制度，并在1896年頒布的《民法》中確立了基于許可主義的公益法人制度。

進入20世紀后，慈善事業得到了進一步發展，許多國家通過基本法、專門法或相關法對慈善行為和慈善活動進行規范。法國于1901年頒布了《非營利社團法》，對包括慈善組織在內的非營利社團進行了行為規范；1987年出臺《慈善發展法》，對慈善組織接收社會捐贈的合法性和稅收問題進行了規定。美國在1913年頒布的稅法中明確規定，向經過認定的慈善組織捐贈可以享受稅收減免，是較早給予慈善稅收優惠的國家。1917年，加拿大出臺《戰爭慈善法案》，從聯邦層面上對慈善組織進行規制，同時還在《戰時所得稅法》規定了援助戰爭的捐贈的稅收減免。1983年，新加坡制定《慈善法》，并于1994年、2006年和2010年對其進行修訂。1995年，俄羅斯國家杜馬通過《俄羅斯慈善活動和慈善組織法》，對慈善組織的成立、終止及實施活動的條件和程序以及慈善活動的國家保障進行了規定。1999年，巴西總統簽署《巴西第9790號法律》，明確了公益性民事社會組織的資格和活動規則。進入21世紀后，各國慈善立法與修法的勢頭有增無減，越來越多的國家出臺和完善了慈善有關法律法規。

考察國外慈善立法的進程，可以發現，通過立法對慈善活動與慈善事業進行規范是各國慈善事業發展的基本條件與特征，也是國際通行慣例（部分國家的慈善立法體系見表1和表2）。不過，受歷史淵源及國家傳統等因素影響，不同國家采取的立法模式不同，有的是集中立法，即出臺慈善母法或慈善基本法，同時也輔之以相關配套法，如英國、俄羅斯、新加坡等；有的采取分散立法，將適用于慈善事業的規范分散在多部法律中，如美國、加拿大、德國、日本等。采取分散立法的國家，慈善立法重點也有不同，以美國和加拿大為代表的國家主要通過稅法引導和規范各界的慈善活動與行為，而以德國、日本為代表的一些國家則主要以組織法來規范慈善組織，這在一定程度上體現了國家特點和民族特色。

二、國外慈善立法的共性

各個國家的慈善立法模式、法律名稱以及具體內容等不盡相同，但不同之中蘊含著共性、相同之中體現著個性，共性反映了慈善事業發展及慈善立法的一些基本規律，個性則體現了國家特點和民族傳統。

1.慈善法規范的內容相近。采用集中立法模式國家的慈善法的框架結構并不完全一致，但大多數包括宗旨和目的、管理體制、慈善組織、慈善活動與慈善資源使用、慈善監督、慈善促進、相關法律關系、法律責任等內容；分散立法的國家則主要圍繞對慈善組織、慈善活動和慈善行為的規范、稅收優惠及監管和法責展開。

2.慈善目的是慈善組織界定和享受稅收優惠的主要依據。無論是善愛之心還是慈悲之舉，慈善的目的總是以己之力幫助他人，因此，國外慈善立法中多將是否奉行慈善宗旨、是否追求慈善目的作為慈善組織的認定標準和享受稅收優惠的劃定標準。在英國，可以被認定為慈善組織的組織形態有多種，如有擔保的有限慈善公司、慈善信托、非法人社團（主要指協會和俱樂部）、慈善法人組織、王室特許機構、行業互助組織以及免登記的微小慈善組織等，只要組織是為慈善目的而設，并且在司法權方面接受高等法院管轄，都可以被認定為慈善組織。在美國，從事慈善活動的有公司、基金會、社團等，但慈善稅收優惠僅限于以慈善為目的的排私性活動或行為。比利時將慈善組織定義為以慈善為目標、注冊辦公地在比利時、不通過工業或商業活動為組織成員謀取自身利益的組織。“不認出身認結果”是這些國家慈善立法的共同特點，行善門檻低，鼓勵人們將善心善念變為善行，從而促進了慈善事業發展。endprint

3.通過正面清單列舉慈善組織的業務范圍。英國自1601年出臺《慈善用途法》開始就對慈善的業務領域進行清單式列舉，并一直保持了這種傳統。在英國2011年最新修訂版的慈善法中，將慈善組織的宗旨與業務范圍歸結為13項，包括促進教育、宗教、健康或挽救生命；促進公民或社區發展；促進藝術、文化、遺產或科學；促進業余體育；促進人權進步、沖突解決或調節、宗教、種族和諧、平等和多樣性；促進環境保護或改善；幫助年輕、老年、疾病、殘疾、經濟困難或其他弱勢群體；促進動物福利；促進皇家軍隊提高效率，或警察、消防隊、救援服務或救護服務的效率提高；法律規定的其他任何目的。在美國的相關法律中，也規定慈善組織的目的為扶貧、發展教育、傳播宗教、推進科學發展、減輕政府負擔、通過下列方式增進社會福利——緩解鄰里緊張關系、消除偏見和歧視、保護法律賦予公民的人權和公民權利、防止社區惡化和青少年犯罪等。瑞典則明確將慈善的業務范圍限定在提高兒童的教育及照料、為教育和教授活動做貢獻、促進科學領域的研究工作、促進北歐合作、增強瑞典軍事或其他當局之間的防衛聯系等領域。新加坡的慈善法模式受英國的影響很大，慈善業務范圍與英國的不相上下。巴西的慈善相關法不但規定了公益性民事社會組織服務范圍的正面清單，還明確規定了即使符合法律規定的服務范圍，也不得成為公益性民事社會組織的法人和非法人組織的清單。這說明，慈善組織履行慈善宗旨的業務范圍在各國都是受到法律約束的。

在這些業務范圍內，許多國家允許慈善組織除公益性活動外從事適當的商業活動，但商業活動的目的僅限于擴大組織的慈善能力，活動收入限于非私性用途。如英國慈善法允許慈善團體進行商業活動，但必須是在追求公共利益的前提下開展。美國支持慈善組織進行商業活動，但須維護慈善組織的非營利性，對危及慈善意圖的私人基金會的投資則會征收特種營業稅；同時明確定義，涉及商業活動的慈善信托須以推進社會慈善事業發展為目的，并以非特定的大多數人為受益人，而不能服務于個別人。俄羅斯的慈善法賦予慈善組織融資和開展與其宗旨相符的企業家活動的權利，并允許慈善組織為擴大慈善能力而成立經營性公司，但禁止與他人合作。德國的法律則規定，如果慈善組織的商業活動是其實現慈善目的的必要組成部分，且不構成對同類營利性機構的競爭，便不用繳稅；但是，若商業活動的收入超過35000歐，便要正常納稅；若規模更大，則須替轉為營利性附屬公司。

4.組織立法和稅收立法是慈善法律體系的關鍵內容。慈善組織是慈善活動的實施主體，稅收政策對慈善事業的影響甚至超過道德因素，這兩方面的法律規范往往構成一國慈善法律體系的關鍵性內容。許多分散立法的國家都有針對慈善組織或非營利機構的專門立法或法條，且在相關的稅法中對慈善組織的稅收政策作出明確規定，如德國的《民法典》對慈善組織進行專章規定，《稅收基本法》、《公司所得稅法》、《遺產與贈與稅法》、《不動產稅法》、《增值稅法》、《所得稅法》等稅法則對慈善相關稅收優惠作了詳細規定；日本專門制定有《一般法人法》、《公益法人法》和《特定非營利活動促進法》，但在這些法律中只對相關慈善的稅收優惠作了原則性規定，具體的優惠力度必須根據《法人稅法》、《消費稅法》、《地價稅法》等稅法中的規定確定。在采用集中立法模式國家的慈善立法體系中，對慈善組織的成立與活動、慈善組織的認證與監管等均占有大量篇幅，與之相關的稅收優惠也是法律中的關鍵問題，但由于與慈善有關的稅收政策繁雜細瑣，許多國家的慈善基本法中也只對慈善稅收優惠作原則性規定，具體內容也由相關稅法作出規定。

5.慈善促進措施是慈善事業大發展的助推器。從國外慈善立法的內容看來，幾乎各國都制定有促進慈善事業發展的措施，如財政撥款、稅收優惠、服務優先、技術保障、慈善獎設立等，其中最主要的還是稅收優惠，但各國的稅收優惠政策各有特色，優惠條件不一、力度不一、方式多樣。多數國家對捐受雙方都有減免，也有一些國家只對捐贈方減免稅收；一些國家對物資、股權、知識產權等所有可估價的捐贈都有減免優惠，但也有一些國家規定只有現金捐贈才能減免稅收；一些國家只對慈善活動的某個環節減免稅收，而也有一些國家則對多個環節甚至全部環節都減免。在各國的立法中，稅收減免力度較大的是美國，其慈善事業的發達很大程度上歸功于稅收政策的大力引導。美國對慈善機構和捐贈者雙方都有稅收優惠：慈善機構免繳所得稅（高達35%），捐贈財物的個人和組織分別享受高達總收入50%和應繳稅收入10%的稅收減免；涉及稅種也多樣，包括所得稅、營業稅、財產稅、不動產稅等。同時，美國還設有遺產稅、贈與稅等，通過降低民眾捐贈的機會成本來促進慈善事業發展。瑞典的稅收減免僅限于現金捐款，并且捐款者必須一次最少捐助200克朗，或者一年最少捐助2 000克朗。稅收減免相當于捐款額度的25%，一年最大稅收減免1 500克朗，即相當于一年捐款6 000克朗。英國的慈善法則規定，慈善組織注冊登記后可免繳直接稅負，并可享受相當數量的間接稅優惠，稅種包括遺產稅、社會保障稅、印花稅法規，以及地方的增值稅、關稅、保險費稅、氣候變化稅等，與此同時，還可以自動享受有關財政優惠政策。新加坡只給向境內公益性組織的現金捐贈免所得稅和財產稅，給境外慈善組織或一般非公益性組織的捐贈都不享受免稅。阿根廷只對慈善組織免除財產稅和/或增值稅。坦桑尼亞政府只對從事扶貧、教育、飲用水供應、基礎設施建設等領域的慈善活動免稅。以色列的收入法規定，免除慈善組織除商業收入以外的其他收入稅賦。

除稅收優惠外，一些國家和地區還通過福利預算撥款和政府購買服務等方式支持慈善組織和慈善活動。在德國，政府資助甚至是慈善組織的主要資金來源。2009年，德國慈善組織的平均收入構成中，64.3%源于公共財政，遠高于國際平均水平42.7%。俄羅斯則明確要求國家權力機關和地方自治機關對慈善活動提供支持，包括保障慈善活動參與人的權利和合法權益、向慈善組織提供物質技術保障和財政撥款、在國家或地方財產非國有化和私有化過程中根據無償原則或優惠原則將國家或地方的財產轉交慈善組織所有、組建支持慈善活動委員會等。endprint

6.管理體制各有不同。但都注重建立立體化的慈善監管體系。各國慈善組織的管理體制主要有三種模式：第一種是納入政府管理系列進行行政管理，如德國和韓國；第二種是由特設的法定機構進行管理，如英國和新加坡；第三種是行業自治管理，如瑞典。不管哪種管理體制，各國都很重視慈善監管體系的建立，多個主體、多個環節、不同方式進行不同程度監管的立體式監管備受推崇，其在規范慈善事業發展、防止慈善濫用、保障慈善公信力、促進慈善事業健康發展等方面作用顯著。具體說來，監管主體包括官方、半官方或官民結合；監管環節包括登記、資格認定、運營監管、募款管理、稅務調控等；監管制度則包括透明規范的報告制度、內部治理制度、信息公開制度、基金監管制度等。其中，信息公開包括了公示認證或登記材料、公開慈善行為和慈善活動記錄以供公眾查閱、公開財務信息、公開年度報告以及法律規定的其他需要公開的所有信息等，具體要求各國不一，公開手段多樣化。如，英國的慈善法規定，慈善組織應當向慈善委員會和公眾開放，必須準備隨時誠實地回答委員會的質詢；慈善組織必須每年在其財政年度結束后的10個月內向慈善委員會提供賬目，以供公布賬目詳情；同時，慈善組織必須填寫慈善委員會發放的年度回報表，申報過去一年活動的詳細情況。對那些被認定為不合格的慈善組織，慈善委員會有權將其取締。

三、國外慈善立法的國家特點

由于各國慈善事業的發展往往與其歷史、文化、經濟、社會乃至政治環境都有密切關系，規范慈善事業運行的相關法律也都具有明顯的國家烙印，有些還體現了民族特點。

1.英國。數百年來，英國慈善法經過多次修訂已趨于完善，其明顯的立法特點便是與時俱進、逐漸完善。英國慈善法的另一個特點，是通過專門章節明確規定了設立慈善事業的最高管理機構——慈善委員會，該委員會依法獨立行使職權，獨立于政府，直接受議會領導，同時，結合高等法院、皇家檢察總長、遺囑事務署、國內稅務署、地方政府等機構共同作用。慈善委員會的職責定位，是制定明確的慈善政策，促進慈善事業發展。英國慈善事業發展實踐表明，統一的慈善組織管理和協調機構有助于慈善組織整體上的有序運行，也有利于維護慈善組織良好的形象。

2.瑞典。瑞典的特色在于賦權予慈善組織進行完全自治管理。瑞典主要設有三個機構對慈善活動進行管理和監督，而這三個機構均為非營利組織，是慈善事業進行自治管理的基本架構：瑞典籌資管理機構負責分配和管理“90賬戶”，取得“90賬戶”即意味著成為資質合格的慈善組織；瑞典籌資委員會是慈善組織的行業聯盟組織，職責在于促進有道德的、專業的慈善行為，并進行慈善活動的質量認證；慈善評級機構代表捐贈者監督善款的有效利用情況和慈善服務的執行過程。

3.俄羅斯。俄羅斯慈善立法的特點在于有明確的國家責任和國家界線：規定了慈善活動的國家保障，包括國家權力機關和地方自治機關對慈善活動的支持方法與手段以及對慈善活動的監管等，同時也用兩條五款的篇幅規定了國際慈善活動的實施，包括實施國際慈善活動和外國及國際組織及人士在境內的慈善活動。

4.美國。因勢利導、順勢而為是美國慈善立法的主要特點。在經歷了由英國法向美國法的轉變之后，美國的慈善立法變得更寬松、更靈活，充分體現了對慈善領域的開放性。美國慈善組織成立門檻低、違法成本高、懲罰嚴厲，其運行市場特色明顯。慈善機構內部治理依公司法，法律并不禁止慈善組織進行商業活動，甚至不限制慈善組織開展商業活動的范圍。慈善組織從事商業活動受到的唯一限制，就是與慈善目的不相關的商業收入應當繳納所得稅。聯邦稅法是美國慈善法體系中最為重要的一部法律，它所確立的激勵、公平和監管原則，對于促進和規范美國慈善的發展起到了至關重要的作用。

5.德國。德意志民族的自治性在德國社團立法中一如既往地得到體現。作為一個聯邦制國家，德國運用地方自治性強的特點，強化慈善組織在法律范圍內的自治意識，以地方立法的方法，運用公眾輿論監督來制約慈善組織的違法行為和活動，地方政府承擔監督責任。

6.新加坡。新加坡的慈善法受英國慈善法影響深刻，但與英國不同，新加坡對慈善組織的監管以嚴格著稱，慈善組織良好的聲譽得益于此，慈善事業的發展潛力也受限于此。慈善組織須依據《社團法》、《慈善法》分別進行登記，即具有慈善目的的民間組織必須在負責慈善事務的官員處提起登記申請，否則將構成違法。在其嚴格的規定下，受托人的義務繁重、慈善組織必須有當地代表（新加坡人或永久公民）的要求扼殺了一些不熟悉地方社區網絡的新生力量。

7.韓國。一部支援法、一份總統令、一部處罰法和26個部門條例構成了韓國包括慈善組織在內的非營利機構運行的法律體系。其特色在于有一部專門的《非營利法人的人員處罰相關法》，并制定了26個由檢察院、教育部、國防部等部門所管的非營利法人的成立及監督相關條例，對慈善組織進行“條條管理”。在這種管理體制下，缺少一個高層次的宏觀協調機構，給宏觀決策增加了難度，也很容易產生部門意識。

8.日本。從日本慈善性非營利組織立法的歷史變遷來看，其經歷了立法碎片化向立法整合化的演進過程，并且這種立法統合工作目前仍在進行中。就日本慈善性非營利組織立法的相關內容來看，1998年施行的《特定非營利活動促進法》詳細規定了慈善組織、慈善活動及其稅收優惠等問題，彌補了過去分散立法模式的不足，使日本慈善立法模式開始走向綜合立法模式。此外，日本的慈善立法非常明顯地體現了培育和尊重非營利組織的立法理念。日本慈善組織相關立法的另一個明顯特點，是立法內容規定極其細致，具有很強的操作性。

綜上可見，盡管通過立法來推動慈善事業發展是各國共同的取向，但在具體立法中，包括對慈善組織、慈善服務內容的界定，以及稅收政策、監管體制卻存在著明顯差異，這表明慈善政策的制定不可能脫離本國國情，而慈善事業的發展也只有與本國文化相呼應才能吸引公眾參與。有鑒于此，在慈善立法中需要尊重的是慈善事業發展的一般規律，而需要慎重的是對“國際慣例”做理性分析。endprint

四、國外慈善立法對我國的啟示

從國外慈善立法的發展和立法內容及結構來看，寬松的設立條件、規范的治理結構、清晰的稅收支持政策和嚴格的監管制度構成慈善事業健康、持續發展的四個要素，也是各國慈善法及法律體系建設努力追求的目標。我國慈善事業法正在制定中，可以借鑒和吸收國外慈善立法的經驗。

1.明確慈善立法的宗旨和原則，劃清界限。確立行為準則。慈善事業發展所涉及的主體多元、形態多樣、資源龐大、關系復雜，關乎整個社會建設，因此，慈善事業立法首先需要把握慈善事業發展的大方向，明確慈善立法的宗旨和原則；慈善立法的目的是鼓勵善心善念、規范慈善行為、扶持慈善組織、發展慈善事業，所以，慈善事業立法的總方向應在于促進，而非限制。許多國家在慈善法律中強調慈善的公益性、排私性、自愿性和志愿性以及慈善組織的非政府性和非營利性，這是慈善的基本要素，也是慈善事業發展的基本要求，不可違背。其次，慈善事業立法需要明確政府、社會和市場在慈善事業發展中的關系和界限，各司其職，各負其責。政府主要承擔引導、促進和監督的職責，由社會力量承辦慈善活動，也可以適當引入市場機制，切忌政府爭搶慈善資源，或者包辦監管事務，而是應當充分發揮慈善組織的力量與作用。再次，慈善事業立法需要為慈善組織和慈善行為確立規則。慈善組織如何設立、如何籌資、如何運行、具體承擔什么責任、該遵守什么標準和規則等都需要清晰且詳細的規定。只有規則清晰、責任明確，慈善事業的各方主體才能發揮協同作用，共同促進慈善事業發展。

2.寬進嚴管是慈善事業正常運行的保障。從國外慈善事業發展的歷史軌跡來看，慈善組織的界定范圍漸趨寬泛，而對慈善活動的監管則趨于嚴密。英國、新加坡等國在最初的慈善法中都沒有對慈善組織或公益組織進行明確界定，但在后來的修訂中對慈善行為的范疇、慈善組織的活動范圍、慈善主體的地位和責任等都進行了正式、詳細的規定，主要目的是強化慈善行為和慈善組織運行的規范性，并加強對其的監督。同時，隨著社會的發展，法律對慈善組織的設立門檻有所降低，慈善范疇的界定趨向寬泛，慈善組織的種類趨向多樣化。例如，傳統的慈善法曾把慈善活動局限于救災濟困、傳播宗教、發展教育等領域，慈善與公益存在著明顯的區別，而現在的慈善與公益則出現趨同現象，兩者在品性、功能及表現形式等方面已經具有高度的相似性。在各國的慈善法律實踐中，是否具有公益性逐漸成為衡量慈善組織是否合格的重要標準。我國慈善事業發展進程中，借鑒國外經驗降低慈善組織的設立門檻、放寬慈善服務的范圍是一個必然的選擇，但與寬松的準入相配套的必須是更加具體的慈善目的的判定標準、嚴格的監管措施和明確的罰責，否則，寬松的準入只能帶來慈善事業運行的混亂。因此，在慈善事業立法中設計和構建合理、嚴密的監管體系尤為重要。法律出臺后，有法必依、依法必行、執法必嚴也是慈善事業發展的重要保障。

3.慈善法是一個法律體系。慈善活動涉及的主體多元、客體多樣、環節多重、形態多樣，其健康發展不僅需要基本法的規范，也需要相關法律的配合。國外慈善立法實踐表明，即使在采用集中立法模式的國家，調整慈善活動的法律也不僅僅是一部慈善法，而是以慈善法為基本法，輔之以其他配套法律，共同形成慈善法律體系。隨著慈善組織數量的增多和影響力的增加，一些采取分散立法的國家和地區也在不斷完善相關法律，或醞釀出臺綜合的慈善基本法，以更好地統籌規范慈善組織和慈善活動，促進慈善事業發展。我國《慈善事業法》的制定是集中立法的典型體現，但僅一部《慈善事業法》并不能解決慈善事業發展中的所有問題，還需要其他相關法的配套，《慈善事業法》本身也還應在出臺后不斷修訂完善。

4.對慈善組織進行分類管理具有必要性。在慈善事業較為發達的西方社會，許多國家從業務范圍和功能、成立條件、規模、適用法規、稅收優惠、運行規范和監督方式等多方面對慈善組織進行分類管理，使得慈善的過程鏈條已相對完整，不同類型的慈善組織錯落有致，分工專業、充分發揮各自優勢，運行效率較高。在分類管理的原則下，一些國家承認非法人慈善組織的合法性，非法人社團與法人型慈善組織共同構成慈善組織，在慈善事業的發展中共同發揮作用，只在權利能力、行為能力和稅收優惠等方面有明確的區別：獲得法人資格的慈善組織需要進行登記，而對非法人組織則一般沒有登記的要求；政府在稅收優惠、購買服務和提供補貼方面給法人型慈善組織予以特別支持；在透明度、內部治理和信息公開等方面，對法人型慈善組織實施更嚴格的監管等。目前，國內慈善組織如雨后春筍，但定位和分工分類較為混亂，適用的法規和政策也不夠清晰，事實上成為各種慈善問題產生的源頭。因此，有必要對慈善組織進行分類設置、分類管理，這樣更利于建立和完善可持續發展的慈善生態鏈條，更利于理順慈善事業管理體制和運行機制，從而更利于整個慈善事業的健康發展。

5.鼓勵慈善組織適當開展經營性活動。提升資源動員能力。英國、美國、俄羅斯、日本等許多國家的立法都允許慈善組織開展一些經營性活動，只是規定經營項目要與慈善組織的宗旨有必然聯系，取得的收入不得在會員中分配，也不得用于私人利益，而要全部或大部分用于組織慈善能力的擴大。不僅如此，還有些國家對慈善組織開展經營性活動的收入給予稅收優惠。允許慈善組織在法定的業務領域內開展與其宗旨相關的經營性活動，并在稅收方面給予適當優惠待遇，不僅可以給慈善組織注入活力、擴大其慈善能力，還會吸引社會資源流向慈善領域，對促進慈善事業發展產生積極的作用。但此種政策取向必須固守一個前提，即慈善組織的經營性活動必須與其宗旨相關、收入不能用于私人目的，且不能與營利性商業機構構成競爭。只有這樣才能在體現其慈善本性的同時平衡慈善活動與商業活動間的公平性。

6.尊重慈善事業發展規律，尊重國情與民族文化。慈善立法只有立足于社會需求、遵從發展規律并合乎國情，才能在實踐中真正有效并富有生命力。美國慈善立法因其緊密結合社會實際而活力無限，一部稅法就解決了慈善事業發展中的根本性問題；德國等國的慈善事業尊重傳統，在自治體制下同樣發展得很好；而英國2006年的慈善法曾有意放寬法律框架，試圖引導或塑造一個新的慈善組織形式——慈善法人組織，卻因當時社會中實際需要較少而一直無法付諸實施，直到2013年制定出更加具體的管理和實施細則后才開始發揮作用。在我國，越來越多的慈善機構將成為公共服務的提供者，如收養孤兒、老年人或者提供康復服務、兒童照料服務等，服務性業務將成為慈善組織的核心競爭力，這順應了各國慈善事業發展從傳統的款物接濟到提供服務的普遍性規律。因此，我國慈善事業立法就不能對此視而不見，而是應當給予明確規范。同時，我國素有親友互助、鄰里互助等傳統，如果能夠在慈善事業立法中對社區內、單位內、親友間的互助活動給予相應的鼓勵，將更有利于促使我國慈善事業的發展。

[責任編輯 陳翔云]endprint