從行政審批制度改革談農產品質量全程監管

許學宏/江蘇省農業委員會

從行政審批制度改革談農產品質量全程監管

許學宏/江蘇省農業委員會

農業行政審批制度改革的重點是轉變政府職能，更多地發揮市場的作用，減少不合理不公平的干預，還市場在資源配置中應有的功能，更好地促進產業持續健康發展。當前，隨著相關制度改革力度加大，事前審批減少了，市場準入門檻大幅度降低，可能導致市場主體“帶病”入市，不正當競爭行為相應增多，如果不改變以前的監管體制、監管方式，將在取消下放審批權后留下大片“監管盲區”。針對當前農產品生產監管新要求，建議從四個方面加快改革創新。

一是以信息共享為紐帶，構建事中事后監管與事前審批有機銜接新機制

事前審批和事中事后監管都是市場監管體系的組成部分，既獨立又相互關聯，事前審批的要約條件需要事中事后監管來維持，而事中事后監管的實際效果取決于事前審批的質量，如果兩者脫節易出現“監管盲區”。要實現事前審批、事中事后監管銜接，防止推諉扯皮，信息互通是關鍵。農業行政審批是監管、指導、調控農業生產的重要手段，行政許可事項主要集中在對農藥、肥料、獸藥、飼料等農業投入品的生產經營或者使用上，也是農產品質量控制的源頭，分別由不同層級多個職能部門或者機構負責。目前許多部門體系內建立了相應信息報送系統，但是部門之間缺少聯動和資源共享，加之信用部門推出的行政許可行政處罰“雙公示”制度，對信息內容過于簡單形式化，審批與監管信息不暢，尤其是對違規企業“吊證”難。2015年10月國務院印發了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》，提出了“誰審批、誰監管、誰主管、誰監管”的要求，工商部門實際僅是依法備案市場主體資格，而把對主體經營行為的監管主要責任傳導給產業部門，比如農藥、農產品等落實到農業部門，原來執法隊伍強大的工商部門退出了市場監管一線。但是監管需要多部門、多專業甚至全社會的合作，農產品監管不僅涉及農業、工商、糧食、衛生、公安等政府職能部門，還需要引入社會參與。因此，必須加快構建事前審批與事中事后監管信息共享機制，從信息內容編輯、推送方式、公開渠道、處置方法等方面創新，使各監管主體可以充分了解市場主體所涉及的事前審批事項信息與抽查記錄，做到事前審批與事中事后監管信息貫通、相互“幫襯”，實現監管的全覆蓋。

二是以信用監管為基礎，構建政府、企業、社會共治的事中事后綜合監管新體系

以往部分工作常陷入“發展—亂象—整治”的怪圈，主管部門“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，主要是之前許多監管方式滯后，比如食品、金融等領域。面對改革后事中事后監管的繁雜形勢、多樣門類，靠單個部門行政監管已經力不從心，必須集多方力量，抓住關鍵因素，深度切入，充分發揮杠桿作用，達到“四兩撥千斤”的功效。信用是市場經濟的基礎，信用監管的核心在于提高所有市場主體的誠信意識，實現“一處失信、處處受限”，營造自覺守信的社會大環境。因此，加強信用監管將起到事半功倍的效果。首先要建立對市場主體監管的信用信息檔案和交換共享機制，建立科學的信用評價體系，不斷完善與公開市場主體信用信息；其次對失信企業要形成多部門聯合懲戒機制，通過給企業經濟和名譽的雙重處罰，提高企業的違法失信成本，增加監管的威懾力，形成對企業有效的約束和監督，倒逼企業嚴格自律，最終形成行政監管、信用監管、行業自律、社會參與的綜合有效監管新體系。

三是以互聯網、大數據技術為支撐，建立破除“條塊分割”的協同監管新模式

實現政府監管職能需要通過不同層級職能部門的縱橫聯動，形成監管合力。長期以來，各級政府部門都掌握著大量的基礎數據，但由于沒有經過系統整理，相對分散且可用性較低，尤其是農業部門市場主體量大、散戶多、監管人員不足，未能形成有效研判與防范生產風險機制。跨部門、跨機構協同監管的基礎在于打破不同部門數據庫或者信息系統分割的“障礙”，傳統信息技術在支持各部門協同合作上存在一定制約，而互聯網和大數據技術對于數據的獲取、分析和存儲功能使跨部門信息高速交換成為可能，為事中事后多方協同監管提供了有效支撐。江蘇省建立了“全省農產品質量安全風險預警決策管控系統”，將農產品生產情況、基層監管人員檢測與巡查信息實時上傳，并推送到上級監管部門，及時進行分析研判，變“點監管”為“鏈監管”，通過大數據技術使農產品網格化全程監管得以實現。通過跨時間、跨空間的信息共享節約行政成本，規范與監督監管人員的行政行為，提高了效率。但目前許多信息管理系統也僅限部門條線人員使用，包括農藥管理“金農工程系統”、“江蘇省農業執法信息系統”等，未能跨部門對接。因此，要樹立大數據監管理念，加強頂層設計，整合監管資源，打破部門內外“條塊分割”的體制，利用大數據、云計算等信息技術構建監管公共平臺，內嵌統一的監管績效評價考核系統，讓監管工作全程留痕可追溯，并通過“互聯網+”，拓寬公眾參與監督的渠道和方式，充分發揮社會監督的作用，依托外力倒逼主管部門依法履責，實現多部門協同聯合監管，提高消費者信任度。

農業普法現場 胡 婕 攝

四是以維護產業公平健康發展為目標，建立權責相匹、懂業務善服務的事中事后監管高素質新隊伍

面對當前事中事后監管新要求，政府職能部門尤其是基層政府的監管責任加大，需要加強基層監管力量的調整，在機構設置、人員素質和技術設備方面相應跟上。長期以來，農業的主要任務是增產保供，農產品質量安全監管工作起步晚，現有監管人員的觀念和能力難以適應事中事后監管的新要求，不懂先進設備與大數據管理，事中抽查、行政指導不到位，事后執法下不了手甚至不善用心協調監管與服務產業的關系，監管過程中怕主管、怕牽頭、怕擔責、怕問責等，在責任意識、知識結構、專業能力等方面不匹配，監管能力相對不足，導致市場主體不公平競爭，農產品優質難優價。因此，基層監管部門需要引進會業務、肯鉆研、善服務、懂法律的人才，合理調整事前審批與事中事后監管人員力量，充實監管隊伍，加強業務學習、交流研討、案例分析等各類有針對性的專業培訓，提高現有基層監管隊伍的責任意識、業務能力和執法水平，寓監管于服務，以適應事中事后監管的要求。同時，落實責任追究制度，建立激勵機制，提高基層干部監管積極性，確保產業健康持續發展。□