市場經濟條件下的農村集體所有制改革方向

李 明/江蘇省農業委員會

市場經濟條件下的農村集體所有制改革方向

李 明/江蘇省農業委員會

自2004年以來，中央已經連續14年聚焦“三農”，出臺中央一號文件，涵蓋了涉農的方方面面，內容非常豐富。可以發現，不論是農民增收、現代農業發展和新農村建設，還是農村土地制度、產權制度改革等工作，背后都有一個看不見、摸不著但是又實實在在存在、并且發揮作用的制度，就是農村集體所有制。從《物權法》看，我國所有權制度有三種：國家所有、集體所有和私人所有，其中農村集體所有的資產是非常龐大的。據統計，我國農村集體經營資產賬面值達到2.4萬億元，不包括土地的價值，從全國土地“二調”結果來看，不含港澳臺以及一些小島嶼，實際國土面積947萬平方公里，除了53%的國有土地，其余47%都是集體土地，涉及我國60多萬個行政村，9億多農村人口。如果能解決好集體資產資源發展改革問題，將對發展現代農業和建設高水平小康社會起到非常大的推動作用。

從目前狀況來看，集體所有權的保護和發展程度還比不上另外兩者。對于農村集體所有制的改革發展有三種的觀點：

第一種觀點認為農村集體所有制僅僅是一種過渡制度，未來還是要走完全市場化路子，突出私人產權的發展。對于目前進行農村土地承包經營權確權登記頒證，逐步將過渡到不動產統一登記。土地承包權是一種占有權，在承包期內受法律保護，不得非法侵害。有人認為這在一定程度上虛化了集體所有權，進而認為確權登記是為走向私有制作準備，將來集體所有的資產資源一部分劃歸國有、一部分劃歸私人所有。目前有些地方已經出現這種趨勢，在經歷人民公社制度解體、鄉鎮企業改革之后，很多鄉、村經濟聯合社就自動解體，在鄉一級的資產國有和集體的邊界已經模糊；在村一級很多地方就只有村委會，代行農村集體經濟組織職能。還有一些人反對農村集體經營性建設用地直接入市，與國有土地同權同價，大體也有這樣的觀念。

第二種觀點認為集體所有制是社會主義國家的制度組成，必須要把農村集體經濟組織做實做強。有人認為，集體所有制必須要有組織實體、有法人地位、有治理結構、有運營機制，農村集體經濟組織能夠切實行使財產所有者權利。這在法律制度中找到依據，比如國土部門為農村土地確定所有權，證書都是發到村民小組，從市場經濟的角度看這些土地的產權主體就是村民小組。這種產權界定源于人民公社時期“隊為基礎、三級所有”的組織架構，當時農村各類耕地、水面、山林、道路等產權劃分是清楚的，除了國有之外，都是集體所有。在此基礎上，還有人認為，農村集體經濟組織在調整農戶承包地和宅基地、分配集體收益等方面都應有較大的話語權，甚至對農村集體資產的股份合作制改革持反對或懷疑態度，認為這是走私有化道路，會削弱集體經濟組織的功能。

第三種觀點認為集體經濟與社會主義市場經濟要實現有機融合，才能既體現集體所有制生命力，又實現成員個體利益。農村集體經濟曾經有輝煌的歷史，尤其是江蘇創造的“蘇南模式”和蘇北的“耿車模式”。但在鄉鎮集體企業改制后，農村集體經濟整體開始走下坡路。不過蘇南地區集體經濟很快又重新發展起來，很大程度上得益于當初改革的“不徹底”，很多村集體保留了集體建設土地、廠房出租、企業股份等，客觀上促進了集體經濟和市場經濟在改革理念、發展路徑、管理機制等各方面的融合。蘇南等地農村集體經濟不斷積累強大后，通過股份合作制改革，建立了內部產權管理結構和成員激勵機制，又克服了長期以來集體為人詬病的內部“產權不清”，充分激發了內部活力，走上良性發展道路。這也是不少蘇北地區集體坐擁大量資源，經濟實力卻一直薄弱的重要原因之一。

總體上看，第一種和第二種觀點都有一定道理，但是將集體和成員放在對立面上。《物權法》規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。從制度設計上看，這意味著農村集體經濟組織是代表全體成員行使集體所有權，不存在離開成員的集體，也不存在離開集體的成員，兩者的利益應當是一致的，而不是對立的。筆者贊成第三種觀點，如何推動農村集體經濟融入社會主義市場經濟，統籌好經濟發展和社會建設的功能，是整個農村的基礎性制度改革，具有總閥門和牛鼻子的作用。黨的十八屆三中全會有一個很重要的提法，要讓市場在資源配置中發揮決定性作用。筆者認為，要把集體改造成適合社會主義市場經濟體制的組織首先要解決四個方面問題。

一是“人”的問題

在市場經濟角度下，人既是最活躍的生產力要素，也是產權的所有者主體。當前我國已經基本解決了“人”這個要素的市場化流動，很多農民工、年輕人到城市中打工，但同時進城務工的農民在身份上仍有地域屬性，是某村某組的人。自高級社和人民公社以來，農村土地等資產實行了集體化，農民只要出生于此就是這個集體的成員，就是集體資產的所有者之一。農村集體經濟中有“天賦人權”和“天賦產權”的概念，這兩個概念把集體的“人”和“物”捆綁在一起。現在集體的“人”實現自由流動，如何讓“物”的權利隨“人”而動，這就涉及到如何讓市場在集體資產流動中發揮決定性作用的問題。從上世紀九十年代末，一些集體經濟發達的地區就開始探索集體產權股份合作制改革，從本質上講，就是為了兩個剝離：一是剝離集體成員和村民的身份掛靠關系，將集體資產量化給成員，確保成員轉移就業、遷徙居住后即使失去村民身份，仍然可以享受集體成員權利；二是剝離村集體和行政村的組織掛靠關系，即使行政村改居委會或撤銷，組建的農村社區股份合作社仍可作為集體經濟組織實體繼續行使權力，開展經營服務等。

去年底，黨中央、國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，要求全面界定農村集體經濟組織成員，探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制，解決好集體成員邊界和身份問題。江蘇省農村集體產權制度改革起步較早、覆蓋面廣，在不斷深化改革中探索創新，推行“量化到人、固化到戶”，進一步解決好集體內部成員變動問題。

二是“物”的問題

集體最重要的“物”就是土地、房屋等不動產。由于制度設計的原因，在集體資產尤其是不動產方面，市場還難以起到決定性作用。目前，國有土地的使用權可以通過市場流動實現價值，但是農村集體建設用地、宅基地和農民房產等基本沒有直接進入市場的途徑，大多只能通過征用的方式變現。秘魯經濟學家德索托《資本的秘密》一書就認為：擁有大量財產的窮人之所以窮，在于其掌握財產的方式出現問題，財產權利沒有得到登記確認，交易只能在熟人圈子里，無法延伸到市場。

黨的十七屆三中全會提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。黨的十八屆三中全會再次提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2015年初，全國開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作，如果包括農村集體經營性建設用地在內的農村不動產真正實現市場化流動，對于集體和成員來說就是一筆巨大財富。

中央針對農村土地家庭承包經營制度提出“三權分置”的改革思路，要求明確所有權、穩定承包權、放活經營權，這一改革思路可以延伸至大多數農村集體資產的改革，在強化集體所有權托底和監管作用的基礎上，最大限度地賦予成員對農村集體資產的占有、使用、收益、抵押、擔保等權能，在宏觀上實現各類市場要素的有機融合和有效配置，在微觀上形成有效的產權激勵和約束機制，充分釋放集體資產資源的市場活力。

三是“位”的問題

農村集體所有制作為國家基本制度的重要組成部分，其權利代表人農村集體經濟組織一直沒有落實明確的法人地位。目前，江蘇省已經啟動了立法工作，重點是要解決集體經濟組織建設和成員界定、法人地位、股份合作改革等一系列法律問題。剛剛頒布實施的《民法總則》規定，農村集體經濟組織法人為特別法人，也為立法工作提供依據。

同時，還有農村集體經濟組織在鄉村治理機制中的地位問題。黨的十五屆三中全會對農村集體經濟組織功能作出過具體闡述：“要管理好集體資產，協調好利益關系，組織好生產服務和集體資源開發，壯大經濟實力，特別要增強服務功能，解決一家一戶難以解決的困難。”過去通過農村集體所有制，把農民組織聚合在一起，形成農村社會治理體系，現在由農業社會向現代工業社會轉型的過程中，農村生產生活的條件和方式發生巨大變化，農村集體經濟組織的功能有所弱化。一些地方的資產管理功能被村委會代管，資源開發功能被簡單外包給經營主體，服務功能主要依靠財政轉移支付，這帶來了管理主體錯位、經濟發展慢、治理不民主等問題。為了解決這些問題，江蘇一方面支持和鼓勵發展集體經濟，打牢發揮集體功能的物質基礎；另一方面探索重新建立村支部、村委會、集體經濟組織的農村三駕馬車治理模式，探索“政經分開”改革，把社會管理和經濟發展的主體和功能分開。句容探索村辦農聯社，建設村域一體的農業區域服務平臺，動員村內農戶、家庭農場、合作社等各類主體參與土地聯戶經營，購買農聯社服務，也是一個強化集體服務功能的有益探索。

四是“度”的問題

改革應該大膽嘗試，要有利于發展社會主義社會生產力、有利于增強社會主義國家的綜合國力、有利于提高人民的生活水平。農村集體產權制度改革涉及國家根本制度，對當前現代農業建設、農民權益保障和農村發展穩定都有很深遠的影響，這就要求改革既要立足當下，探求破解突出矛盾之計；又要放眼長遠，在改革的方向、路徑以及集體經濟發展組織形式和實現方式等方面有系統考慮和明確目標，防止犯方向性錯誤。所以當前農村集體產權制度改革是“下有底線、上不封頂”，既要鼓勵大膽改革，也要按照中國特色社會主義的制度要求，兼顧集體和農民的利益。□