鄉鎮治理困境的破解之道

張金才

【摘要】 破解鄉鎮治理困境，要順應農村經濟社會發展新要求，轉變鄉鎮政府職能，加強鄉鎮政府服務能力建設，打造服務型鄉鎮政府；加強鄉鎮干部隊伍建設，調動鄉鎮干部積極性，為推進鄉鎮治理創新提供組織保障；加強和完善鄉村治理，發揮村民自治與鄉鎮治理的互動作用，為提升鄉鎮治理能力奠定堅實基礎。

【關鍵詞】鄉鎮治理 服務能力 干部隊伍 村民自治 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

鄉鎮政府是我國最基層的政權機關，是基層治理的重要組織者。當前，我國鄉鎮治理中面臨一些困境，主要表現在相對有限的權力和財政收入，難以承擔眾多的責任和必要的公共支出。在權責方面，鄉鎮政府承擔著轄區內幾乎所有的農村公共事務管理職責，承接著上級部門下達的各項政策指令和具體任務，但鄉鎮政府的許多權力被上收到縣級機關，這樣的體制導致鄉鎮政府職權弱化，難以承擔起現有的管理責任。另外，鄉鎮政府人員編制過少，管理任務過重，工作壓力普遍較大等，都是目前鄉鎮治理中存在的突出問題。如何破解這些困境，筆者認為應重點從以下三個方面著手。

轉變鄉鎮政府職能，加強鄉鎮政府服務能力建設，打造服務型鄉鎮政府

我國鄉鎮政府的職能定位和管理模式，形成于高度集中的計劃經濟時代。改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的實行和農村土地制度改革的推進，特別是社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，鄉鎮政府對鄉村、農戶在人財物等方面的控制力和影響力，以及農戶對村集體和鄉政府的依賴性都在明顯減弱。這是經濟體制改革對政府行政管理必然會引起的變化，也是當前鄉鎮治理出現困境的根本原因。要走出這樣的困境，唯一的出路就是建設服務型鄉鎮政府，并按照權力與責任相對等、事權與財權相匹配的原則，適當擴大鄉鎮政府的人權、事權、財權、物權。只有這樣才能從根本上解決當前鄉鎮治理面臨的各種問題。

改革開放以來，我國鄉鎮政府服務水平得到了有效提升，但一些鄉鎮政府還存在服務理念滯后、服務能力不強、服務機制不健全、服務手段落后、服務效能不高等問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視鄉鎮工作，在科學總結近年來各地推進鄉鎮改革發展實踐經驗的基礎上，制定了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，明確提出加強鄉鎮政府服務能力建設的新目標、新任務、新要求，為當前和今后一個時期加強鄉鎮政府建設，推進基層治理體系和治理能力現代化提供了重要遵循。

因此，要加快鄉鎮政府職能轉變步伐，就要著力強化公共服務職能，擴大鄉鎮政府服務管理權限；統籌鄉鎮黨政機構設置和站所管理體制改革；改進鄉鎮基本公共服務投入機制，積極推進基本公共服務均等化；完善鄉鎮財政管理體制，合理劃分縣鄉財政事權和支出責任，建立財政事權和支出責任相適應的制度；建立公共服務多元供給機制，引導多方力量參與鄉鎮公共服務提供，促進經濟持續健康發展，維護社會和諧穩定。

加強鄉鎮干部隊伍建設，調動鄉鎮干部積極性，為推進鄉鎮治理創新提供組織保障

客觀地說，我國鄉鎮干部的思想作風和能力素質總體上是好的。長期以來，他們扎根基層、艱苦奮斗、默默奉獻、為民造福，做出了重要貢獻。但也確有一些鄉鎮干部自身還存在一些問題。有的思想觀念陳舊、能力不強，在創新意識和創新能力方面比較薄弱，難以承擔新形勢下農業農村發展特別是推進新型城鎮化建設的重任。有的工作積極性不高，作風不夠扎實，群眾觀念淡薄，甚至侵犯群眾利益、以權謀私。發生在農村群眾身邊的微腐敗，很多就是個別鄉鎮干部所為。另外，很多鄉鎮地處艱苦邊遠地區，經濟發展滯后，存在“招人難”“留人難”的問題，影響了干部隊伍的穩定性和整體素質的提高。這些都是當前鄉鎮治理在干部隊伍方面面臨的主要困境。

造成這種困境的原因是多方面的。一是有些鄉鎮干部的能力和素質與新形勢下農村經濟社會發展不相適應。部分鄉鎮干部本身專業化程度就不夠高，再加上外出培訓機會比較少，平常又不注意學習提高自己，導致知識更新不夠，思想觀念落后，習慣于憑老經驗辦事，影響了鄉鎮治理的效果。二是目前對鄉鎮干部的監督不夠有力。有些鄉鎮黨政一把手民主作風不夠好，搞一言堂，同級監督形同虛設，而上級部門的監督又不及時、不到位，以致一些鄉鎮干部出現了違法犯罪行為。三是鄉鎮工作任務重，壓力大，工作條件差，待遇不高，很多優秀人才不愿到鄉鎮基層工作，干部的數量和結構不能得到及時補充和優化。另外，鄉鎮干部晉升空間有限，出口不暢，也一定程度上影響了他們工作的積極性和主動性。

破解這些困境，一是要加強培養鍛煉，提高鄉鎮干部的能力素質。要加大教育培訓力度，注重實踐鍛煉，選派鄉鎮干部到上級機關、企事業單位學習鍛煉，組織發達地區和欠發達地區互派鄉鎮干部掛職鍛煉，不斷提高鄉鎮干部的能力素質。二是要加強對鄉鎮干部履行職責的監督約束，堅持從嚴管理，堅決制止損害群眾利益的行為，促進鄉鎮干部履職盡責。三是要拓寬鄉鎮領導干部選拔視野和來源渠道，改善鄉鎮干部隊伍結構。堅持按編制員額及時補充人員。對招人難、留人難的艱苦邊遠鄉鎮，在公務員考錄工作中可適當降低進入門檻。四是要加大選拔使用鄉鎮干部力度。縣級機關提拔副科級以上領導干部，應優先考慮具有鄉鎮工作經歷的干部。選拔縣級黨政領導班子成員，應優先考慮具有鄉鎮黨政正職經歷的干部。要適當提高鄉鎮干部待遇，改善鄉鎮干部工作、生活條件，激發鄉鎮干部隊伍的活力。只有這樣，才能加強鄉鎮干部隊伍建設，調動鄉鎮干部的積極性，為推進鄉鎮治理創新提供組織保障。

加強和完善鄉村治理，發揮村民自治與鄉鎮治理的互動作用，為提升鄉鎮治理能力奠定堅實基礎

基礎不牢，地動山搖。鄉村是鄉鎮的基層單位，是鄉鎮治理的具體對象。鄉村治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關農民群眾切身利益，事關鄉村基層和諧穩定，對于加強和完善鄉鎮治理，具有重要意義。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國在鄉鎮治理中注重加強鄉村治理，發揮鄉村治理與鄉鎮治理的良性互動作用，為提升鄉鎮治理能力和水平奠定了堅實基礎。但與此同時，當前鄉鎮治理在發揮鄉村治理作用的過程中也面臨一些問題。一是有些地方村民自治在實踐中沒有發揮應有作用，缺乏應有自主權，成為執行鄉鎮政府任務和命令的工具。二是有些強勢的村組干部以自治為名，對鄉鎮黨委政府陽奉陰違，而鄉鎮黨委政府卻沒有較好的辦法對其進行駕馭和管控。另外，還有些鄉村“兩委”班子軟弱渙散，難以發揮鄉村治理的領導作用，增加了鄉鎮治理的工作和難度。

對此，要依法厘清鄉鎮政府和基層群眾性自治組織的權責邊界，注重發揮基層群眾性自治組織的基礎作用，加強基層群眾性自治組織的規范化建設，實現政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動，破解鄉鎮治理困境，提高鄉鎮治理能力。此外，要不斷完善鄉村治理、發揮村民自治與鄉鎮治理互動作用的有效途徑，加大從優秀村干部中招錄鄉鎮公務員和事業編制人員力度，注重從優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導干部，在這方面，各地進行了有益探索，這些做法，既調動了村干部的工作積極性和主動性，又為鄉鎮干部隊伍建設拓寬了來源渠道，有效促進了鄉鎮治理，鞏固了黨在農村的執政基礎。

（作者為中國社會科學院當代中國研究所研究員）

【參考文獻】

①《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，《人民日報》，2017年2月21日。

②《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，《人民日報》，2017年6月13日。

責編/孫娜 美編/于珊