奏響鄉村治理變革新號角

劉義強

鄉鎮處在直面廣大農村社會發展和社會治理的前沿位置，代表國家直接接觸農村社會和農民群眾，維護公共秩序，開展社會管理，提供公共服務，反映民眾訴求，吸納政治參與，進而構造農村經濟和社會發展的基礎條件。在當前推動農村綜合性改革、建設社會主義新農村的背景下，鄉鎮治理能力建設具有無可比擬的重要戰略意義。然而，鄉鎮治理也面臨著我國傳統政治治理結構所造成結構性困局和近代以來國家政權建設所引發的治理危機的雙重困境，亟待我們在新的時代條件下尋找可行的破冰之策。

近代以來，國家政權與基層社會相互隔離的舊體制在面對國家與社會一體化、商戰一體的歐洲強權之后，其頹勢立顯。開展國家政權建設，建立對整個社會的直接治理體系，通過政治和行政力量實現國家與社會的一體化動員，是近代以來中國國家治理歷史的一條主線索。清末開始到民國時期在基層社會建鄉治、置公所、派警察以及強化并正式化保甲體系，排除鄉村社會原有自治體系的力量，其實質目的更主要在于有效地汲取稅賦，以應對政治和社會危機，而非同時提供社會權利保護和公共產品供給。因此，政權下鄉的后果是基層社會不堪其擾，反而釀成更大的社會危機。

改革開放以來，快速的工業化建設和市場經濟的發展使得國家經濟總量中鄉村所創造的價值，尤其是農業型的鄉村所創造的價值的比重日漸縮小。中國已經走出了延續千年的“以農養政”的農業社會時代，國家在鄉村的傳統統治格局也將隨之面臨重組，鄉鎮政府提供社會公共產品和公共服務的職能得到進一步的強調。在這種背景下，改革鄉鎮政府以適應現代農村社會的發展需要，乃至于構建現代鄉村治理體制問題便被提上了歷史的日程表。

在改革開放新時期，適應放權讓利改革和農村家庭聯產承包制的變化，鄉鎮機構在全國普遍建立，并在農村村民自治基礎上，形成鄉政村治的基層政權體系。然而，鄉鎮重管治、輕參與；重稅費，輕服務的狀況并未得到有效解決，而其與民爭利的自利性特征卻有所加重。及至上個世紀90年代中后期以后，以“農村真窮、農民真苦、農業真危險”為表征的“三農”問題凸顯，鄉鎮治理陷入新困境。當時，試圖以擴大農民政治參與，發展鄉鎮層級民主建設為解決辦法，多地開展了鄉鎮民主選舉實驗。

農村稅費改革后，尤其是在“工業支持農業，城市反哺農村”為方針的新農村建設發展戰略下，我國廣大農村社會正面臨著一場前所未有的發展革命：農村社會不僅不再是國家稅費的汲取地，而且要在城鄉統籌發展的布局中，創新社會治理，優化公共服務，建設美麗鄉村。鄉鎮作為這個戰略任務的實施主體，面臨著治理體系和治理能力現代化的緊迫挑戰。當下，在不少地方，鄉鎮政府和干部不會、不想和不能適應這場新挑戰的情況還普遍存在。一些鄉鎮干部還在苦惱于待遇差、編制少、任務重、評價差的政治生態之中。不少干部一旦沒了催糧催款、計生罰款工作之后，除了應對上級交辦的任務之外，缺乏工作激情和能力，渾渾噩噩混日子，更不提如何以坐不住的緊迫感、等不起的責任感、慢不得的危機感，推動新農村建設的歷史性發展。

2017年2月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，指明了新階段鄉鎮治理體系和治理能力現代化的方向和途徑，以社會服務的功能、機制、手段、意識和效能為核心，奏響了鄉鎮治理變革的新號角。在新的歷史時空條件下，如何借助互聯網等新技術提供的便利條件，城鄉基本公共服務規劃和投入一體化帶來的發展契機，創新鄉鎮公共服務供給機制，健全農村居民公共服務需求表達和反饋機制，建設服務型政府，將為我們破解歷史上基層治理的“郡縣空虛”和“政權內卷”問題提供前所未有的機遇。

（作者為華中師范大學政治學研究院教授，海外農村研究中心主任）

【參考文獻】

①常保國：《西方歷史語境中的“東方專制主義”》，《政治學研究》，2009年第5期。

責編/孫娜 美編/于珊