日本國鐵化解巨額債務(wù)鏡鑒

榮朝和++王大鵬

支持企業(yè)和行業(yè)保持良性財(cái)務(wù)狀況是非常重要的鐵路政策目標(biāo)，以避免鐵路陷入債務(wù)—經(jīng)營循環(huán)惡化怪圈

由于政府利用高杠桿進(jìn)行鐵路建設(shè)，日本國鐵在1987年民營化之前，已經(jīng)累積了數(shù)量巨大的惡性債務(wù)，債務(wù)壓力成為其被迫改革的主要原因之一。國鐵的債務(wù)除了由民營化后的JR公司承擔(dān)部分之外，還計(jì)劃通過出售國鐵土地與JR公司股份等資產(chǎn)償還，剩余則由財(cái)政兜底。財(cái)政清償部分由于政府一度態(tài)度消極導(dǎo)致債務(wù)余額反彈，迫使政府調(diào)整償債框架并切實(shí)安排償債預(yù)算資金。國鐵財(cái)務(wù)自生能力喪失導(dǎo)致其債務(wù)余額超過GDP的7%，國家難以承受，債務(wù)處理代價(jià)和所需要的時(shí)間大大超出預(yù)計(jì)，處理難度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國鐵本身的商業(yè)化和民營化。日本國鐵債務(wù)失控的教訓(xùn)值得認(rèn)真汲取。

日本國鐵改革前的債務(wù)情況

日本國鐵在1964年首次出現(xiàn)300億日元的經(jīng)營虧損，此后虧損逐漸增加，到20世紀(jì)70年代中期每年的虧損額已增加到8000億日元以上，80年代以后每年的虧損超過1萬億日元，其中1983—1985年這三年均超過1.5萬億日元，最高的1985年達(dá)到1.8478萬億日元。日本國鐵虧損大幅增加的原因主要是競爭能力喪失，突出表現(xiàn)是其在客貨運(yùn)輸市場上的份額一直在加速下降，從20世紀(jì)50年代中期到80年代初，日本國鐵客運(yùn)周轉(zhuǎn)量所占的市場份額從55%降至24%，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場份額更是從52%降至不到8%，此外冗員和債務(wù)過重也加劇了矛盾。

日本國鐵改革前累計(jì)虧損和長期債務(wù)變化趨勢見圖1。1964—1978年，國鐵的累計(jì)虧損額超過5萬億日元，到1983年超過10萬億日元，1986年又加速上升到16.8萬億日元。為維持正常經(jīng)營，除了每年接受大量補(bǔ)貼，國鐵還需要借債才能度日，而且借債的數(shù)量越來越大。1981—1986年日本國鐵債務(wù)余額分別增長1.75萬億、1.89萬億、1.94萬億、1.84萬億、1.74萬億、1.50萬億日元，1986年長期債務(wù)余額已高達(dá)25.4萬億日元，還本付息的壓力越來越大。

日本國鐵改革前每年投資和接受財(cái)政補(bǔ)貼變化趨勢見圖2。從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代后期，日本國鐵的投資每年只有約1000億日元，60年代起因新干線建設(shè)投資逐步增至每年4000億日元，70年代至80年代初每年的投資則達(dá)到1萬億日元左右。但由于政府直接投資很少，國鐵債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重甚至危及到正常運(yùn)營。1969年政府開始向國鐵少量提供債務(wù)利息補(bǔ)貼，1973年對國鐵增加特別利息補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼額從幾十億日元快速增加到2000億以上，然后一路攀升至1981年的7334億日元。后由于政府資金不足且1982年已確定要對國鐵進(jìn)行改革，投資和補(bǔ)貼數(shù)額有所下降。

日本國鐵債務(wù)的構(gòu)成主要是財(cái)政性融資和政府發(fā)行或擔(dān)保的鐵路債。日本的財(cái)政性融資也稱政策性金融，是以信貸方式運(yùn)用的財(cái)政性資金。前述財(cái)政補(bǔ)貼的相當(dāng)部分就是以這種債務(wù)形式提供的。此外日本政府雖原則上不能為一般法人的債務(wù)提供擔(dān)保，但對特殊法人例外，因此國鐵時(shí)期日本政府也發(fā)行和擔(dān)保了相當(dāng)?shù)蔫F路債。改革前的1986年，日本國鐵債務(wù)總余額中財(cái)政性融資比重達(dá)40.2%，鐵道債券占56.4%，銀行貸款僅為3.4%。

日本政府也曾利用各種辦法包括準(zhǔn)許提高運(yùn)價(jià)幫助國鐵，但連續(xù)13次提價(jià)都無濟(jì)于事，國鐵的財(cái)務(wù)狀況仍然加速惡化，只能繼續(xù)靠財(cái)政補(bǔ)貼和大量舉債“借新還舊”得以維持。國鐵改革之前的幾年，其資產(chǎn)負(fù)債率已高達(dá)95%以上且仍不斷攀升。

1987年國鐵改革時(shí)的債務(wù)清償計(jì)劃

日本國鐵改革的目的在于對國鐵的管理制度和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，以改善其經(jīng)營，擺脫債務(wù)負(fù)擔(dān)。為此實(shí)施了國鐵的民營化，將原國鐵分割為JR東日本、JR東海、JR西日本、JR北海道、JR九州、JR四國6家地區(qū)性客運(yùn)公司和全國性JR貨運(yùn)公司。1987年，國鐵自身的長期債務(wù)已達(dá)到25.4萬億日元，此外還有日本鐵路建設(shè)公團(tuán)的長期債務(wù)和本州四國聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)債務(wù)5.1萬億日元，共計(jì)債務(wù)30.5萬億日元，約合當(dāng)年日本GDP的7%。為實(shí)施國鐵民營化，還需要建立1.3萬億日元用于補(bǔ)貼北海道、四國、九州三個(gè)島嶼JR公司（即JR三島）的經(jīng)營穩(wěn)定基金，以及5.3萬億日元原國鐵剩余人員再就業(yè)及養(yǎng)老負(fù)擔(dān)基金，這些當(dāng)時(shí)也被視同于國鐵債務(wù)。于是，日本國鐵民營化改革共需要處理的債務(wù)總額是37.1萬億日元，數(shù)額超過當(dāng)年GDP的10%。

國鐵改革時(shí)債務(wù)的處理思路是，各類鐵道債券和民間借款由位置條件較好的三個(gè)JR本州公司直接或間接承擔(dān)，屬于政府財(cái)政性融資形成的債務(wù)以及國鐵改革造成的債務(wù)，則由國鐵清算事業(yè)團(tuán)代表政府承擔(dān)。于是，1987年日本國鐵債務(wù)分擔(dān)計(jì)劃分為三部分：第一部分是JR公司承擔(dān)的14.5萬億日元，包括：（1）JR公司承擔(dān)與其資產(chǎn)（不含新干線）相當(dāng)?shù)膫鶆?wù)約5.9萬億，其中JR東日本承擔(dān)4.2萬億、JR東海0.5萬億、JR西日本1.1萬億、JR貨運(yùn)公司0.1萬億，JR三島公司由于盈利能力差不承擔(dān)債務(wù)；（2）新干線出租給JR本州的東日本、東海、西日本三個(gè)公司運(yùn)行，這三家JR本州公司通過逐年付租金的方式間接負(fù)擔(dān)新干線賬面價(jià)值5.7萬億日元，當(dāng)時(shí)新干線資產(chǎn)評估增值的2.9萬億日元也要由JR公司負(fù)擔(dān)。

第二部分是出售原國鐵的土地等資產(chǎn)以及JR公司上市后的股份，預(yù)期共計(jì)8.9萬億日元，包括土地7.7萬億日元、東京地鐵股份0.7萬億日元、JR股份0.5萬億日元。在上述兩大項(xiàng)之外，剩余的第三部分計(jì)13.8萬億日元由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，約占總債務(wù)的37.19%。根據(jù)國會(huì)為國鐵實(shí)施民營化制定的《日本國有鐵道改革法》等系列法律，當(dāng)年成立了“國有鐵路清算事業(yè)團(tuán)”和“新干線保有機(jī)構(gòu)”，分別負(fù)責(zé)清算債務(wù)與租借新干線等事務(wù)。清算事業(yè)團(tuán)負(fù)責(zé)清算的債務(wù)為25.5萬億日元。整個(gè)債務(wù)償還框架如表所示。

JR公司承擔(dān)及出售原國鐵資產(chǎn)的償債情況

民營化改革后，條件相對優(yōu)越的三個(gè)JR本州公司總體經(jīng)營良好，按計(jì)劃逐年清償各自直接承擔(dān)的債務(wù)。由于最早開通的東海道、山陽、東北、上越4條新干線收益情況不錯(cuò)，而三家JR本州公司為實(shí)現(xiàn)盡快上市需要更完整的財(cái)務(wù)支持?jǐn)?shù)據(jù)，于是提出購買這些高鐵線路。1991年，這4條高速鐵路從新干線保有機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓給JR，且重新評估加價(jià)1.08萬億日元。考慮到JR公司已支付數(shù)年租金等因素，1991年時(shí)JR公司取得新干線應(yīng)付出的金額為9.17萬億日元。這三家JR公司從1992年起以60年時(shí)間分期支付購買相應(yīng)新干線資產(chǎn)。

從有關(guān)文獻(xiàn)可知，1987年國鐵民營化時(shí)分配給三家JR本州公司承擔(dān)的14.5萬億日元原國鐵債務(wù)中，與新干線無關(guān)的那5.9萬億已在其后約10年左右的時(shí)間償付完畢，與租用新干線相關(guān)的債務(wù)已轉(zhuǎn)為以高于原數(shù)額的購買性資金支付，也已得到妥善安排。此外，三家JR本州公司還追加了超過2000億日元的國鐵職工退休金支出。這三家JR公司的財(cái)務(wù)狀況良好，且因公司信用評級(jí)高，從1992年起就基本轉(zhuǎn)向以銀行貸款和自己發(fā)行普通公司債作為籌措資金的主要手段，可以說完全擺脫了過去只能依賴政府的狀況。因此一般認(rèn)為這三家JR公司所應(yīng)承擔(dān)的國鐵改革遺留債務(wù)問題已經(jīng)解決。

1987年三家JR本州公司和JR貨運(yùn)公司的資產(chǎn)負(fù)債率都較高，其中JR東日本為91.73%， JR西日本為89.10%，JR東海為74.13%，JR貨運(yùn)公司為79.76%，而JR三島公司的資產(chǎn)負(fù)債率則相對很低。由于三家JR本州公司債務(wù)清償順利，其資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)顯著下降，到2013年，JR西日本的資產(chǎn)負(fù)債率已降至70.61%，JR東海為65.20%，而JR東日本只有45.79%。

相比之下，原國鐵土地資產(chǎn)的出讓效果卻不盡如人意。其實(shí)國鐵的土地并不是賣不出去，20世紀(jì)80年代末正值日本泡沫經(jīng)濟(jì)期，政府認(rèn)為那時(shí)如將國鐵土地投入市場將會(huì)產(chǎn)生推波助瀾的作用，使市場更加升溫，于是國鐵土地的大批出讓是在地價(jià)大幅下降之后才逐步實(shí)施的。

三家JR本州公司成功上市后，清算事業(yè)團(tuán)和后續(xù)機(jī)構(gòu)減持出售了日本政府所持的股份。JR東日本的股票分別于1993年、1999年和2002年售出，收入合計(jì)1.9939萬億日元；JR西日本的股票于1996年和2004售出，收入合計(jì)7485億日元；JR東海的股票則分別于1997年、2005年和2006年售出，收入合計(jì)1.2919萬億日元。這三家本州JR公司的股份到2006年已出售完畢，且收益超過預(yù)期。JR股票出售時(shí)的價(jià)格不算高，如果按這三家JR上市公司2015年的股票價(jià)格計(jì)算，減持收益還應(yīng)該翻倍。當(dāng)然也有分析認(rèn)為，若政府早期不出售JR股票也可能會(huì)影響這些公司的商業(yè)化運(yùn)作，它們的股價(jià)就不會(huì)有后來那么高，總之人們基本認(rèn)可以市場價(jià)出售的三家本州JR公司股份。清算事業(yè)團(tuán)還出售了原國鐵持有的東京地鐵股票，收入約9700億日元。

1998年對償債計(jì)劃的調(diào)整

1987年國鐵改革時(shí)債務(wù)清償?shù)乃悸肥牵孞R公司承擔(dān)與其經(jīng)營經(jīng)營實(shí)力大體相應(yīng)的償債責(zé)任，而從原國鐵剝離出來的土地資產(chǎn)售賣和JR公司上市減持收益歸屬清算事業(yè)團(tuán)，用于清償部分應(yīng)由國家財(cái)政承擔(dān)的債務(wù)，最后需要由財(cái)政兜多少底則取決于清算事業(yè)團(tuán)的償債結(jié)果。相對于比較成功的JR公司承擔(dān)債務(wù)和出售資產(chǎn)部分債務(wù)清償，日本政府從國鐵改革到1998年一直表現(xiàn)消極，很少安排一般會(huì)計(jì)項(xiàng)下支出直接清償舊債，甚至還把出售資產(chǎn)本應(yīng)還債的收入挪用于鐵路新建項(xiàng)目。1987年償債計(jì)劃中由財(cái)政負(fù)擔(dān)的13.8萬億日元當(dāng)時(shí)并非由財(cái)政一次性核銷，而是掛賬處理，由于利息沒有及時(shí)支付，結(jié)果債務(wù)余額隨利息累積膨脹起來。

鑒于可供出售的國鐵資產(chǎn)已經(jīng)很少，日本政府研究了清算事業(yè)團(tuán)取消后的國鐵債務(wù)處理計(jì)劃，終于認(rèn)為應(yīng)盡快開始正式預(yù)算撥款，不宜再繼續(xù)拖延。1998年日本國會(huì)通過《關(guān)于日本國有鐵路清算事業(yè)團(tuán)之債務(wù)等處理的法律》，撤銷國鐵清算事業(yè)團(tuán)，重新安排了已達(dá)28.3萬億日元國鐵結(jié)余債務(wù)的處理方式。

結(jié)論與啟示

1. 國鐵債務(wù)失控的教訓(xùn)值得深刻汲取，債務(wù)處置是改革的重大任務(wù)之一。日本政府當(dāng)年對國鐵投資、債務(wù)、資產(chǎn)負(fù)債率、虧損和補(bǔ)貼等重要財(cái)務(wù)指標(biāo)所反映出來的信息采取相對輕率態(tài)度，簡單認(rèn)為國鐵所累積的虧損和債務(wù)相比于國家和地區(qū)所追求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，都不需要予以認(rèn)真計(jì)較。日本政府起初掉以輕心致使國鐵債務(wù)失控的教訓(xùn)值得深刻汲取，這種慘痛經(jīng)歷應(yīng)避免重演。

1987年實(shí)施的日本國鐵改革在債務(wù)方面涉及到兩部分內(nèi)容，一是為鐵路企業(yè)卸下巨額債務(wù)包袱并實(shí)現(xiàn)其商業(yè)化，二是已有債務(wù)分擔(dān)消化的安排。國鐵債務(wù)的惡性程度致使其不可能依靠國鐵自身解決，因此必須有盡可能周全的債務(wù)分解與清償方案，避免危機(jī)傳播擴(kuò)散。要把債務(wù)處置作為國鐵改革的重大任務(wù)之一。

2. 認(rèn)真設(shè)計(jì)債務(wù)分類清償?shù)捏w制機(jī)制，充分發(fā)揮責(zé)任主體的能動(dòng)性。日本國鐵債務(wù)分為由JR公司承擔(dān)、靠出售資產(chǎn)和財(cái)政兜底三種方式清償。此三分償債方案有利于分解債務(wù)責(zé)任主體、細(xì)化償債計(jì)劃和在一定程度上發(fā)揮各方面的償債能動(dòng)性，也有利于更好地發(fā)揮市場作用。不同部分債務(wù)清償績效差異體現(xiàn)出償債機(jī)制設(shè)計(jì)至關(guān)重要并可以改進(jìn)。在機(jī)制設(shè)計(jì)到位的前提下三個(gè)JR本州公司應(yīng)該可激發(fā)更多一些債務(wù)承擔(dān)能力；轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)和股票等資產(chǎn)不確定性大，但也可以找尋更合理的途徑和抓住更合適的時(shí)機(jī)；清算事業(yè)團(tuán)和財(cái)政部門的主體責(zé)任本應(yīng)發(fā)揮得更好。此外，出售國鐵資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)債務(wù)清償與鐵路公私合作模式推進(jìn)的關(guān)系值得進(jìn)行深入研究。

3. 財(cái)政負(fù)有解決國鐵債務(wù)問題的兜底責(zé)任，處理過程代價(jià)高昂。1987年國鐵改革后約10年時(shí)間，日本政府對償還債務(wù)態(tài)度消極，不安排必要的償債預(yù)算，甚至挪用償債資金，直到應(yīng)由財(cái)政償付的債務(wù)顯著反彈，才被動(dòng)下決心直接由財(cái)政接手安排預(yù)算資金。鐵路是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)行業(yè)財(cái)務(wù)良性化是政府的重要責(zé)任之一，該投的資是回避不了的，所欠的惡性債務(wù)也脫不了干系。

4.確立良性財(cái)務(wù)目標(biāo)，避免鐵路陷入債務(wù)—經(jīng)營循環(huán)惡化怪圈。國鐵起初以借貸資金搞建設(shè)所累積的債務(wù)致使財(cái)務(wù)狀況逐漸惡化，靠企業(yè)自身努力經(jīng)營不可能改善，結(jié)果導(dǎo)致其在經(jīng)營效率方面越來越懈怠，不怕虧損和債多，坐等政府出手救助。低效率與高債務(wù)不斷互相激發(fā)，而財(cái)務(wù)狀況惡化在其他條件的共同作用下會(huì)引發(fā)企業(yè)的經(jīng)營績效出現(xiàn)斷崖式下跌，且一旦進(jìn)入這種狀況就很難挽回。因此，支持企業(yè)和行業(yè)保持良性財(cái)務(wù)狀況是非常重要的鐵路政策目標(biāo)，以引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)自我激勵(lì)自我約束。

5. 改革并不簡單是為國鐵找錢和還賬，不允許新增任何惡性債務(wù)。改革的目的不能僅僅是為國鐵找更多的錢，而必須促進(jìn)其徹底轉(zhuǎn)變建設(shè)和運(yùn)營體制機(jī)制，包括合理劃分中央和地方政府的責(zé)任，并使企業(yè)主體謹(jǐn)慎決策。在這個(gè)方面，日本國鐵改革經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。

中國鐵路系統(tǒng)的累積債務(wù)也隱藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，日本的教訓(xùn)是一面很好的鏡子。日本國鐵巨額債務(wù)處理所需要的時(shí)間大大超出人們預(yù)計(jì)，其難度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國鐵本身的商業(yè)化和民營化，這需要改革設(shè)計(jì)與決策者認(rèn)真反思。包括高鐵項(xiàng)目的得失成敗不能僅以工程建設(shè)的成功作為標(biāo)準(zhǔn)，而是要看其在長期的運(yùn)營和償債中能否保持持續(xù)性，包括有明確主體承擔(dān)必要的虧損責(zé)任。

（作者單位為北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）