我國城市地下綜合管廊規劃建設和管理的政策要求

上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司教授級高級工程師 王恒棟

我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設滯后。推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

黨中央、國務院高度重視城市地下綜合管廊工程建設，自2013年起，先后出臺了一系列的指導意見及相應的配套政策，以推動我國城市地下綜合管廊建設。其中主要的文件包括《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）、《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）、《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發〔2015〕61號），以及《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（2016年2月6日）。

此外，2015年有10個城市作為首批綜合管廊建設試點城市，2016年第二批又增加了15個城市。僅僅2016年，我國開工建設的綜合管廊規模里程已經突破2000Km，成為世界上綜合管廊建設規模最大的國家。

在大規模城市綜合管廊工程建設當中，如何把握政策要求，領會政策精神，又好又快地推動綜合管廊工程建設，結合近年來的工程實踐，談談對我國城市地下綜合管廊規劃建設和管理政策的幾點認識。

綜合管廊建設的政策要求

綜合管廊建設的政策要求歸納為：“全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）和《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）有關部署，適應新型城鎮化和現代化城市建設的要求，把地下綜合管廊建設作為履行政府職能、完善城市基礎設施的重要內容，在繼續做好試點工程的基礎上，總結國內外先進經驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設。”具體的工作目標是到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

城市人民政府是地下綜合管廊建設管理工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，建立協調機制，扎實推進具體工作；要將地下綜合管廊建設納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設工作進行督促檢查。住房城鄉建設部要會同有關部門建立推進地下綜合管廊建設工作協調機制，組織設立地下綜合管廊專家委員會；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復制、可推廣的示范項目，經驗成熟后有效推開，并加強對全國地下綜合管廊建設管理工作的指導和監督檢查。

綜合管廊規劃的政策要求

中央及國務院相關文件已經明確指出“城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區改造等，逐步推進地下綜合管廊建設。” 從2015年起，城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發區、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設多種管線的路段，要優先建設地下綜合管廊。加快既有地面城市電網、通信網絡等架空線入地工程。

在《城市綜合管廊工程技術規范》（GB 50838-2016）中，對地下綜合管廊的建設區域做了相對彈性的規定。在遇到下列情況之一時，宜采用綜合管廊：

1）交通運輸繁忙或地下管線較多的城市主干道以及配合軌道交通、地下道路、城市地下綜合體等建設工程地段；2）城市核心區、中央商務區、地下空間高強度成片集中開發區、重要廣場、主要道路的交叉口、道路與鐵路或向流的交叉處、過江隧道等；3）道路寬度難以滿足直埋敷設多種管線的路段；4）重要的公共空間；5）不宜開挖路面的路段。

目前綜合管廊工程規劃建設的最大問題在于一些城市沒有嚴格執行中央政策和規范要求，出現了一定數量碎片化的綜合管廊工程規劃，沒有做好系統設計和頂層設計，哪條路有開工建設的條件，就在哪條路上規劃建設。也沒有聽取道路、軌道交通建設的意見，給今后地下道路、軌道交通的建設帶來困難。沒有提取給水、排水、電力、通信、廣電、燃氣、供熱等行政主管部門及有關單位的意見，不清楚專業管線規劃的條件，盲目確定綜合管廊的內部空間尺寸。不知道地方的財政承受能力和城市發展的遠景發展，盲目擴大建設規模。

因而，綜合管廊工程規劃建設一定要加強頂層設計，提高規劃的科學性，避免盲目、無序建設，切實按照《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》中的編制要求，以統籌地下管線建設、提高工程建設效益、節約利用地下空間、防止道路反復開挖、增強地下管線防災能力為目的，遵循政府組織、部門合作、科學決策、因地制宜、適度超前的原則。按照“先規劃、后建設”的原則，在地下管線普查的基礎上，統籌各類管線實際發展需要，組織編制地下綜合管廊建設規劃，規劃期限原則上應與城市總體規劃相一致。結合地下空間開發利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規劃，合理確定地下綜合管廊建設布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設規模和時序，綜合考慮城市發展遠景，預留和控制有關地下空間。積極、穩妥、有序推進地下綜合管廊建設。

綜合管廊管理的政策要求

中央及國務院相關文件已經明確指出“凡建有地下綜合管廊的區域，各類管線必須全部入廊，管廊以外區域不得新建管線。”

城市人民政府是地下綜合管廊建設管理工作的責任主體。城市規劃區范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。

具體的管理，在操作層面要求“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業主管部門和有關企業要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。”

綜合管廊的投資與收費政策要求

從政策層面講，要認真總結推廣試點城市經驗，逐步推開城市地下綜合管廊建設，統籌各類管線敷設，綜合利用地下空間資源，提高城市綜合承載能力。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，形成合理收費機制，調動社會資本投入積極性，促進城市地下綜合管廊建設發展。

將地下綜合管廊建設作為國家重點支持的民生工程，充分發揮開發性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過現有渠道統籌安排資金予以支持。地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要在年度預算和建設計劃中優先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

根據《國家發展改革委 住房和城鄉建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》（發改價格[2015]2754號），城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本，由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

目前，希望城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位協商確定。供需雙方按照市場化原則平等協商，簽訂協議，確定管廊有償使用費標準及付費方式、計費周期等有關事項。但是，要求管廊建設運營單位與入廊管線單位協商確定收費方法，由于雙方的地位不平等，收費給管線單位帶來較大的成本壓力，要按照市場化原則達成協議，難度可想而知。比較現實的辦法，由省級價格主管部門依法制定有償使用費標準或政府指導價的基準價、浮動幅度，并規定付費方式、計費周期、定期調整機制等有關事項。

總之，城市地下綜合管廊工程的建設，能夠統籌各類市政管線規劃、建設和管理，有利于保障城市安全、美化城市景觀，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資。黨中央國務院高度重視城市地下綜合管廊工程建設，出臺了一系列的政策推動綜合管廊工程建設。在大規模推動城市地下綜合管廊工程建設中，地方政府是綜合管廊建設和管理的主體，一定要加強頂層設計、規劃引領，要尊重規律、因地制宜，建管并舉，確保安全。