測繪地理信息服務“多規合一”

2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議決定將海南列為全國唯一的省域“多規合一”改革試點，同意海南省就統籌經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等開展省域“多規合一”改革試點。海南測繪地理信息局認真落實中央和省委省政府工作部署，充分利用現代測繪地理信息技術、時空數據庫技術和網絡技術，保質保量地完成了工作任務，為海南省域“多規合一”工作提供了強有力的測繪地理信息服務支撐。

豐富產品體系，擴大有效供給

在海南省“多規合一”工作中，海南測繪地理信息局累計向各廳局、各市縣提供數字海南地理空間框架建設成果和海南省第一次全國地理國情普查成果，共計50000余幅，數據量達2765.1GB，這些數據成果和統計分析報告，為海南省“摸清家底”和規劃協調作出了巨大貢獻。根據所提供的應用服務統計，電子地圖、遙感影像產品、可視化的信息服務平臺和統計分析報告這幾類地理信息產品需求量最大，所提供的服務最多。而傳統的“4D”等地圖產品需求量則小得多。《測繪地理信息統計年鑒（2015）》同樣研究發現，“主要生產的基本比例尺地形圖、測繪基準成果等傳統測繪成果使用量逐年下滑，數字正射影像（DOM）、航攝影像、衛星影像等新型數字化測繪成果的需求大幅上升”，這是產業發展所表現出來的供需矛盾之一。

這類矛盾的產生具有其歷史原因，測繪地理信息工作起源于軍方，早期的產品主要服務于軍事戰略儲備和國土安全保障，是一個服務導向較為單一的行業。從本世紀初開始，基于空間位置的地理信息服務得到了突飛猛進的發展，電子地圖的廣泛應用使測繪地理信息服務真正走向了社會公眾。社會公眾對于“位于什么地方”、“目的地在哪”、“最短路徑”和“周邊環境如何”等地理信息服務產生了巨大需求，而這些需求恰恰是當前產業供給側的發展方向和其弱勢所在。

當前，測繪地理信息成果的表現形式正在推陳出新。三維模型、實景地圖、裸眼立體圖和專題統計分析報告等產品已與傳統的測繪成果大不相同。但是這些產品尚未形成完整的體系，其產品模式和服務方式還不固定，相應的生產體系和標準規范還不健全。需要在傳統“4D”產品定義的基礎上，從簡化、衍生和創新等角度豐富確立新的產品體系，保障社會公眾對于新型地理信息產品“看得懂、用得著”。

同時，從測繪地理信息自身的優勢和特點出發，充分結合激光掃描、傾斜攝影、360度全景和虛擬現實等現代測繪地理信息技術，從創新體驗出發，形成更加優質的中高端產品，以更加新潮、人性化和舒適的用戶體驗提供地理信息服務，引領社會公眾在更廣闊的生活領域使用測繪地理信息服務，從而進一步拉動社會對測繪地理信息產業的需求。

調整產業結構，強化主動服務

此次“多規合一”，海南省委省政府首次將測繪地理信息部門置于整個改革服務的核心位置，要求各規劃單位將空間規劃數據統一匯交至測繪地理信息局，由測繪地理信息局組織開展空間基準一致化處理、規劃指標統計分析、沖突矛盾查找、各類規劃協調和“一張藍圖”信息化服務等一系列工作。海南省王路副省長多次在會議中表示，測繪地理信息部門在海南省總體規劃“一張藍圖”的形成過程中發揮了至關重要的作用。在時間緊、任務重的情況下，如果依靠傳統的人工手段，單單是排查127.9萬塊沖突圖斑，在短時間內都不可能協調完成。

對于成績的取得，一方面有感于測繪地理信息在“多規合一”中展現了優勢，發揮了作用。另一方面更加感慨的是測繪地理信息服務并不為社會所深入了解，我們所能提供的服務不單單是基礎地理信息數據和簡單的空間統計分析，還能夠充分結合行業需求，開展諸如規劃質量評價、項目審批過程決策支持和項目實施進度監督管理等綜合性的專業服務。

以昌江黎族自治縣政府開展“多規合一”工作為例。該縣到海南測繪地理信息局調研縣級總體規劃完成情況，我們簡要地介紹了搭建的空間三維地理信息平臺，利用三維環境介紹縣級總體規劃編制情況和現狀地表覆蓋情況，以及制作的精細三維模型。分管副縣長聽完介紹后，對測繪地理信息服務于社會化生產表示了深厚的興趣。并表示，若是借助多時相高分辨率遙感影像，結合三維場景，基本上在一天內可以完成昌化江兩岸的規劃協調。而實際情況是依靠人工實地踏勘，花費了一個多星期，才完成該區域的規劃協調工作，既耗時又費力。

而且，精細三維模型的引入，可以直觀地進行建設項目布局，避免了盲目拍腦袋決定問題。

測繪地理信息部門一直是空間地理信息資料獲取、生產和服務的核心部門，擁有最新最全的數據資料，掌握最前沿最實用的地理信息技術，為政府單位和社會公眾提供基礎性地理信息服務。然而，所擁有的技術實力與社會對測繪地理信息的認知并不匹配。若要在社會經濟中占據更加重要的地位，就要求測繪地理信息部門堅持改革，調整產業結構，持續強化主動服務，將先進的生產力真正落實到社會經濟建設中。

改革生產方式，釋放新型生產力

當前，盡管測繪裝備和技術能力不斷推陳出新，測繪地理信息生產力得到了長足發展。

從傳統的實地踏勘到航空航天遙感數據獲取，從傳統的手工清繪到全流程自動化的數字產品生產。但由于我國幅員遼闊，測繪生產隊伍規模有限，再加上測繪產品生產有其嚴格的精度要求，要全面達到實時測繪、按需測繪的目標還存在較大差距。由此產生的經濟社會發展對測繪地理信息日益增長的需求與相對落后的測繪地理信息生產力之間的矛盾，短時間內無法調和。

在海南省“多規合一”工作中，該矛盾同樣存在。由于人力物力有限，總體規劃的實施得不到有效監控，建設項目的落地得不到實時監管，無法確保“一張藍圖干到底”。面對此類供需矛盾，解決問題的唯一途徑是創新生產模式，發掘新的生產力，讓更多社會性力量參與到工作中來。利用這種創新思維，“多規合一”試點構建了信息公共平臺，通過建立公眾溝通渠道，向社會公眾展示總體規劃“一張藍圖”成果，實現規劃項目審批、監管和執法信息的全面公開。并借助公眾對于切身利益的規劃最為關注，對于身邊自然地理環境的變化最為敏感的特點，充分發動群眾的力量開展規劃的監督管理工作，達到了事半功倍的效果。

同樣，測繪地理信息若要實現實時測繪和按需測繪的目標，必須充分發揮公眾的力量。

在國際上，谷歌通過獎勵的方式鼓勵公眾上傳實景照片，從而開創了街景地圖和實時地圖的先河。OpenStreetMap項目，采用的是網上地圖協作計劃，基于互聯網創建供人自由編輯的世界地圖，并提供公眾地圖服務，其信息的及時性、高效性在多次應急救援中發揮了巨大作用。這些成功的經驗和模式，對于建立和完善“大眾測繪”體制，極具借鑒意義。

建設創新隊伍，保障供給側改革

誠如習總書記所講“致天下之治者在人才”，人才是推動改革的唯一源動力，全面實施供給側結構性改革的關鍵在于創新性人才的培養，也是上述三方面改革的重要保障。為了集中優勢力量，保質保量完成中央“多規合一”改革試點工作，海南測繪地理信息局在創新型人才隊伍上狠下工夫，通過對各事業單位職責進行梳理調整，整合歸攏一批高精尖地理信息服務人才，形成創新人才隊伍的主體和拳頭力量。結合校園招聘和合同聘用轉編等手段，補充高學歷高技能的新鮮血液。同時，與大專院校和優秀的企事業單位保持互動，聘用高層次技術和管理型專家，共同開展創新型人才隊伍建設。并將上述人才隊伍建設的手段和方法，形成穩定模式，保持人才隊伍持續穩定向上發展。

近年來，以計算機、網絡技術和現代通信技術等為代表的現代信息技術不斷影響和改變著經濟與社會生活，移動互聯、云計算、物聯網等新興產業層出不窮，信息技術越來越呈現多元發展的趨勢。在現代信息技術發展的背景下，測繪地理信息作為國家重要的基礎性、戰略性信息資源，與信息技術之間的融合已越來越密切，并催生了現代測繪基準關鍵技術、地理信息實時化獲取關鍵技術、地理信息自動化處理關鍵技術、地理信息智能化管理與網絡化分發技術和地理信息社會化應用技術等一系列科技創新重點方向，促使測繪地理信息真正成為知識和技術密集型行業。

而作為知識和技術密集型行業，創新是支撐其科學發展的不竭動力，人才是創新要素中最具能動性的核心要素，培養和造就一大批掌握現代測繪地理信息科技知識并具有創新能力的綜合型科技創新人才是測繪地理信息事業取得長足發展的關鍵。