市域(郊)鐵路發展或將補足城市公共交通短板

■ 本刊記者 周世偉

政策解讀

市域(郊)鐵路發展或將補足城市公共交通短板

■ 本刊記者 周世偉

市域（郊）鐵路是城市中心城區聯接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統，提供城市公共交通服務，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域（郊）鐵路發展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環境，優化城鎮空間布局，促進新型城鎮化建設，具有重要作用。都市圈交通是我國綜合交通運輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。《人民交通》雜志擬從多個角度對《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》進行深入解讀。

市域（郊）鐵路第一批試點項目表

“當前，市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發展理念和體制機制等方面問題較為突出。”國家發展和改革委員會等部門在近日聯合印發了《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》以下簡稱《意見》，首先指陳都市圈通勤出行之短板。為改善市域（郊）鐵路發展滯后局面，有效供給能力不足的問題，《意見》提出要著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務的有效供給，將在重點城市選擇一批重點項目實施市域（郊）鐵路發展示范工程，鼓勵發展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統。

我國軌道交通的結構不盡合理

“我國市域（郊）鐵路剛剛起步，發展理念、體制機制等還存在很多問題，未來發展需求大，《意見》的出臺恰逢其時，對有序推進市域（郊）鐵路發展具有重要意義。”國家發展和改革委員會綜合運輸研究所副所長李連成在接受記者采訪時表示。

“十二五”期間，我國干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通建設取得了長足進步。截至2016年，我國鐵路運營里程達到12.4萬公里，其中高速鐵路達到2.2萬公里，另有一批城際鐵路開通運營；中國大陸地區共計30座城市開通城市軌道交通，開通線路134條，運營線路總長度4153公里。軌道交通領域的建設成就，為國民經濟發展和緩解城市交通壓力發揮了積極的作用。

但與美國、法國、日本等國家相比，我國軌道交通的結構不盡合理，城市中心城區與周邊城鎮組團間、城鎮組團相互間缺乏通勤化、快速度、大運量的市域（郊）鐵路聯接，導致我國部分超大城市和大城市出現“大城市病”，即出現交通擁堵、人居環境下降、城鎮空間結構不合理等一系列問題。

據了解，2013年東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77．7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達到65．5%。同比我國城市，包括北京、上海、天津、重慶、杭州等在內，盡管開通了一些市域（郊）鐵路線路，但是規模體量不足、發展模式尚未清晰、服務質量有待提升、發展理念和體制機制尚不完善。可以說，都市圈交通是我國綜合交通運輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。

市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，在發展理念和體制機制等方面問題較為突出。在李連成看來，“我國市域（郊）鐵路的發展明顯拖了后腿，北京、上海等都市圈的規模可以比肩東京、紐約，但市域（郊）鐵路的規模不到這些城市的5%。與需求相比，我國市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，是都市圈交通這一短板中的短板。補齊市域（郊）鐵路這一短板，是交通運輸供給側結構性改革的重要任務。”

政府為開行市域（郊）列車負有重要義務

《意見》明確提出“城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統，充分體現公共服務屬性”。即市域（郊）鐵路的責任主體是政府，鐵路企業作為公共交通服務的參與方，應該獲得提供服務的收益，這是路地雙方協商的基礎，協商的內容包括建設方案、初期投資和運營補貼政策等；從鐵路角度，也應該承擔起社會責任，發揮好既有鐵路資源的作用，在保證運營安全的前提下，積極按照城市客運服務的要求，對既有鐵路資源進行必要的改造，使之具備更好地提供市域（郊）客運服務的能力，同時實現企業自身的效益最大化。

隨著我國鐵路網規模的擴大，尤其是“四縱四橫”客運專線網的基本建成，以及主要城市群城際鐵路的建設，我國鐵路動車組開行數量不斷增加，動車組發送旅客人數已經超過普速列車，承擔了50%以上的鐵路旅客運輸任務；同時隨著我國經濟結構的升級，鐵路貨運結構也在發生變化，整體貨運需求保持基本平穩，部分大宗物資運輸需求有所下降，快捷貨運需求旺盛。雖然主要干線由于增開普速列車能力仍然緊張，但部分線路能力得以緩解，具備開行市域（郊）列車的條件。

從城市范圍分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有鐵路資源都較為豐富，隨著客運專線建設和樞紐地區的客貨分線運行，以及貨運系統外遷等，部分鐵路干線、聯絡線、支線能力得到部分緩解，同樣可以為市域（郊）列車的開行創造條件。《意見》要求城市政府會同鐵路企業，結合城市空間布局優化和鐵路樞紐功能調整，優先考慮利用既有資源開行市域列車。

“市域（郊）鐵路的公益性特征，決定了政府在其建設中負有重要義務。市域（郊）鐵路投資大，在特定政策支持下可經營、可盈利，能夠吸引社會資本投入。政府對市郊鐵路企業承擔公益服務責任、實施低票價等造成政策性虧損給予補貼，是歐洲國家采取的普遍做法。”李連成對記者表示，《意見》強調加大政府資金投入支持市域（郊）鐵路，同時鼓勵建立多元化投融資體系，全面向社會資本放開市域（郊）鐵路從投資建設到運營管理的各個環節，鼓勵企業創新融資工具，支持各類金融企業、保險機構等以多種形式參與市（郊）鐵路的建設。

市域（郊）鐵路主要定位于滿足通勤需求

《意見》指出市域（郊）鐵路的發展目標，“至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經濟發達地區的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，構建核心區至周邊主要區域的1小時通勤圈；其余城市群和城鎮化地區具備條件的城市啟動市域（郊）鐵路規劃建設工作。”

“當前，我國的高速鐵路、城際鐵路、城市軌道交通都發展迅猛，也滿足了不同層次的交通出行需求。其中，高速鐵路服務的是全國范圍內的區域出行，城際鐵路服務的是城市群范圍內的交通出行，城市軌道交通服務的是中心城區內的交通出行。”國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究中心主任程世東分析說。

程世東認為，此次《意見》提出的市域（郊）鐵路，是一個介于城際鐵路和城市軌道交通之間的軌道交通。它服務的范圍，應該是介于城市群與大城市之間的區域，即我們通常所說的“都市圈”，由大城市的中心城區和周邊的衛星城市共同構成、具有一定職住關系和通勤交通的區域。換言之，市域（郊）鐵路的建設，就是為了滿足都市圈范圍內中心城區與周邊衛星城區的交通，尤其是通勤交通的需要。

事實上，當前有許多大城市在逐步向都市圈方向發展，這個大的生活圈或者說通勤圈已經形成并且相對成熟，迫切需要市域（郊）鐵路的建設來支撐和引導其物質形態的發展。“面對城市的都市圈發展，我們需要推動合適的軌道交通建設來支持和引導，要建設比地鐵標準更高的軌道交通，能夠采用更靈活的運輸組織方式，來滿足大都市圈的上下班的通勤需求。這就是為何《意見》要倡導大都市建設市域（郊）鐵路的原因。”程世東總結認為。

《意見》中提出的“充分利用鐵路資源”發展市域鐵路的思路，是緩解城市交通擁堵、加快市域（郊）鐵路發展、擴大交通有效供給、促進新型城市化建設的有效途徑，是實現2020年市域（郊）鐵路建設目標的有力抓手。而相關各方采用創新的思維破解體制機制阻礙，探索出新型合作之路，共同為新型城鎮化發展做出貢獻，實現合作共贏，正是這個《意見》出臺的初衷。