“縣改市”20年后再開閘

鄭旭

8月16日，四川省隆昌市“撤縣設(shè)市”掛牌儀式暨“隆昌市成立大會”在該市蓮峰大劇院舉行。

2017年4月10日，經(jīng)國務(wù)院批準，民政部下發(fā)了《關(guān)于同意四川省撤銷隆昌縣設(shè)立縣級隆昌市的批復(fù)》，同意撤銷隆昌縣，設(shè)立縣級隆昌市，以原隆昌縣的行政區(qū)域為隆昌市的行政區(qū)域，隆昌市人民政府駐古湖街道大東街64號。隆昌市由四川省直轄，內(nèi)江市代管。

包括隆昌縣在內(nèi)，今年以來，民政部密集批復(fù)了湖南寧鄉(xiāng)縣、貴州省盤縣、陜西省神木縣、浙江省玉環(huán)縣和河北省平泉縣共六地撤縣設(shè)市，標志著時隔20多年后批量撤縣設(shè)市重新開閘。

1997：“縣改市”戛然而止

撤縣設(shè)市在坊間被稱作“縣改市”，即撤銷原有“縣”的行政區(qū)劃體制改為“縣級市”。其申請流程是，在達到一定設(shè)立縣級市標準的情況下，各縣自行提出申請，依次經(jīng)所在地市、省批準后，進入國務(wù)院審核審批流程。

改革開放后，為加快實施城鎮(zhèn)化，我國開始邁出撤縣設(shè)市的步伐。作為政策支撐依據(jù)，目前學(xué)界普遍認可的是1981年的國務(wù)院《政府工作報告》提出的“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟中心，組織合理的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)”。兩年后，國內(nèi)有31個縣改為縣級市，并新增設(shè)立7個縣級市。

“衙門沒有換，縣長變市長。”這是那個年代流傳于坊間的一句順口溜，盡管這是百姓茶余飯后的笑談，但對于當(dāng)時不少在縣城主政的官員而言，只要機會來臨，就一定要搭上撤縣設(shè)市的順風(fēng)車。

1993年5月，國務(wù)院同意民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的報告》，在原有1986年國務(wù)院批準試行的撤縣設(shè)市標準基礎(chǔ)上另作修改，明確了適用范圍、人口總數(shù)、經(jīng)濟指標等。據(jù)統(tǒng)計，1994年至1997年，全國共有99個縣成功設(shè)市。

如火如荼的“縣改市”進程在1997年戛然而止。這一年5月18日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》公布。該《通知》明確提出，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《國務(wù)院關(guān)于加強城市規(guī)劃工作的通知》（國發(fā)[1996]18號）等有關(guān)法律、法規(guī)，嚴格控制大城市的用地規(guī)模，特別要嚴格控制中等城市和小城市用地。對城市建設(shè)規(guī)劃規(guī)模過大的，要堅決壓縮到標準控制規(guī)模以內(nèi)。

根據(jù)《通知》精神，“自本通知下發(fā)之日起，凍結(jié)‘縣改市的審批”。狂熱了多年的撤縣設(shè)市“進行曲”，被按下了暫停鍵。

超200座縣城癡心不改

由于原有政策的慣性作用，截止到1998年，國內(nèi)縣級市數(shù)量已達437個，其中近350個為撤縣設(shè)市。但不可否認，1997年新的政策落地之后，除吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹、云南香格里拉、四川康定等邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的縣城成為縣級市之外，國內(nèi)雖有縣城癡心不改，最終卻無一獲準設(shè)市。

那么，在國家凍結(jié)“縣改市”審批期間，明知不可為而為之的縣有多少個呢？根據(jù)早前多家媒體統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2013年時，全國至少有138個縣明確提出了設(shè)市設(shè)想，到了2015年，在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣已超過200個。

雖然有觀點直指地方縣級政府“縣改市”熱度不減，甚至比以往更沖動，與謀求地方局部利益最大化不無關(guān)系，但從全局角度看，這種熱度似乎能夠刺激我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和效益的進一步提升。

民政部負責(zé)人此前表示，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，中小城市數(shù)量少、集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足、發(fā)展質(zhì)量和水平不高的問題還比較突出。自上世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化水平由剛剛超過30%上升為2016年的57.35%，但縣級市數(shù)量減少了80余個。

減少的原因主要是地級市的擴張，很多縣級市被改成了區(qū)。比如近20年來，珠三角順德、南海、三水、高明、番禺、增城、從化先后改成了區(qū)。在長三角，余杭、蕭山、吳江、上虞、武進、金壇等經(jīng)濟發(fā)達的縣級市紛紛該成了區(qū)。

該負責(zé)人表示，縣級市數(shù)量的持續(xù)減少，導(dǎo)致中小城市發(fā)展滯后，帶來大中小城市發(fā)展失衡、城鎮(zhèn)化布局形態(tài)不合理、人口城鎮(zhèn)化滯后、大城市病凸顯等一系列矛盾和問題。

“因此有序撤縣設(shè)市，對于推進城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。”該負責(zé)人舉例稱通過撤縣設(shè)市培育發(fā)展一批中小城市，有利于促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地、就近城鎮(zhèn)化，降低人口轉(zhuǎn)移成本，有利于推動優(yōu)質(zhì)資源向中小城市集聚，進一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局，有利于減輕大城市壓力。

批復(fù)文件里的“約法三章”

“縣”改“市”雖然只有一字之差，但對于設(shè)市后的城市而言，帶來的影響卻不小。

有專家指出，撤縣設(shè)市后，政府部門的職權(quán)、財權(quán)、定位、編制上都會帶來一定影響。例如：省管縣體制下，縣級市的自主性明顯高于縣；縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主；縣一般涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟和城市管理部門設(shè)置為主；上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項扶持資金上，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域；市可以開征并使用城市維護建設(shè)稅，而縣不可。

從本次批復(fù)的情況看，六縣撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域均未變動，都由所在省直轄，由所在地級市代管。批復(fù)文件還專門提到，設(shè)市后，涉及的各類機構(gòu)要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則設(shè)置，涉及的行政區(qū)域界線要按規(guī)定及時勘定，所需人員編制和經(jīng)費由涉及省自行解決。要嚴格按照國務(wù)院“約法三章”的要求，不新建政府性樓堂館所，不增加財政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經(jīng)費。

批復(fù)還要求各地，“嚴格執(zhí)行中央關(guān)于厲行節(jié)約的規(guī)定和國家土地管理法規(guī)政策，加大區(qū)域資源整合力度，促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展。”

記者了解到，批復(fù)文件下發(fā)后，六縣撤縣設(shè)市掛牌工作已經(jīng)完成，標志著撤縣設(shè)市“解凍”后，一批新“市”將陸續(xù)成立。