德國教育事權與財政支出責任劃分

周娟

摘 要：對于教育的事權和財政支出責任的劃分，不同國家有不同的特點和規律；同一國家，不同層級政府對不同層級教育的事權和財政支出責任的劃分也有所不同。德國聯邦政府和地方政府在各級教育的事權和財政支出責任方面有著非常明確的劃分，且以法律的形式加以確定。文章從基礎教育和高等教育兩個層級，分別介紹德國教育事權和財政支出責任在各級政府之間的劃分。

關鍵詞：德國；教育；事權；財政支出

在德國，除了《基本法》（the Basic Law）賦予聯邦的相關教育權力之外，絕大多數教育事務由州政府負責。各州有權在州憲法框架內制定有關各級各類教育的政策和法規。而聯邦政府在教育、科學和研究領域的責任在于對如下領域做出管理方面的規定：企業中的職業培訓和職業繼續教育，高等教育機構入學和高等教育學位（在此方面，州可以制定與聯邦法存在差異的法律），學生財政資助，科學、學術研究和技術發展（包括引進新學者和學者升遷），青少年福利（尤其是早期教育、日托中心和托管服務），函授課程參與者的保護法律，法律專業準入規則，醫學和輔助醫療專業準入規則，促進就業的措施以及職業和勞動力市場的相關研究。[1]

德國公共教育的支出責任主要由聯邦、州和地方這三級政府來承擔。這三級政府都具有與教育相關的經費決策權，但教育支出主要由州和地方政府負擔（90%以上）。2011年，德國公共教育支出為1100億歐元，其中聯邦政府僅承擔8.3%，州和地方政府分別承擔了70.6%和21.1%。[2]

一、基礎教育的事權和支出責任劃分

在德國，義務教育從學生6歲開始，持續9到10年（不同的州年限不同）。此后，不再接受全日制普通教育的年輕人必須接受職業義務教育，直到18歲。公立中小學教育免費。

（一）事權劃分

1.中小學教育

根據《基本法》和各州憲法，德國普通和職業教育系統的最高一級教育監管權力部門為州教育和文化事務部。州對學校內部事務（internal school matters）負責，執行主體為州教育和文化事務部及其下屬教育部門，內部事務包括組織、計劃、管理和監督整個學校系統，以及在相關教育法律的框架內對學校理念、教學和教育目標作出詳細規定。學校的管理實體（the school-maintaining bodies）對學校外部事務（external school matters）負責。管理實體包括鎮、市、自治市、農村區（rural districts）或區級自治市。外部事務包括學校建筑物修建、室內裝飾、教學材料的采購和提供、人員管理和日常管理、非人員費用，以及學校的建立、變更、關閉等組織性事務。

對學校的監管包括法律監管、學術監管和對公立學校教職工的監管。法律監管涉及學校外部事務行政管理的合法性，通常由地方當局執行。學術監管由更低一級的監管部門負責。

公立學校由州或地方當局舉辦并共同管理。絕大多數公立學校由地方當局舉辦。跨地區的學校（如藝術、體育類學校，某些職業學校和特殊學校）由州舉辦。

2.雙元制培訓（公司內培訓）

在地方，雙元制培訓由獨立的協會組織（工商業協會、手工藝協會、農業協會、自由職業代表協會）負責相關的咨詢、監管事務，以及法律規定的中期考核和結業資格考試事務。

（二）財政支出責任劃分

1.中小學教育

（1）總體情況與各級政府分擔比例

公共部門舉辦的中小學學校系統的財政責任主要由州和地方政府分擔。州政府負擔教學人員成本，地方政府負擔非教學人員成本，材料成本（the materials costs），以及基建、運行成本。對于跨地區學校，州政府需要負擔非教學人員成本和材料成本。2011年，德國普通中小學和職業學校公共支出為599億歐元，州政府負擔了79.1%，地方政府負擔了17.6%，聯邦政府負擔了3.3%。[3]

為了平衡地方和州之間的財政責任，對于某些支出，州政府會通過“州預算”（the Landbudget）給予地方政府補償（reimbursements）或一次性分配資金（lump-sum allocations）。此外，州政府還通過例如一次性補助（one-offgrants）的方式補貼學校基建支出，或通過某種補助（certain subsidies）補貼學校運行支出，從而給予地方政府資助。[4]

（2）對學生及家庭的補助

1）午餐補貼等

根據《教育法》，父母領取二類失業保險或社保福利、社會資助、兒童補助津貼或住房福利的兒童，在兒童日托中心、學校或課后學習中心有權獲得午餐補貼，有權獲得學習上和參加青少年體育俱樂部或音樂學校的支持，以及學校或日托中心組織的一日游的費用資助。地方政府負責為其提供資金。

2）教學輔助用品

大多數州提供財政資助，為學生購買或者免費提供教學輔助用品，資助程度取決于學生父母的收入水平和學生數量。這部分資金由地方政府或州政府負擔。就讀于私立學校的學生是否適用于教學輔助用品免費的資助政策，由各州決定。

3）往返學校的交通費

義務教育階段全日制學校的校車服務由各州統一安排。學校交通服務通常由管理實體（例如地方當局）來資助。大部分情況下，各州提供補助。往返家校的實際形式，有的州制定了詳細的規則，有的州給予學區和自治市自主權。公共交通通常是最實惠的方式。沒有公共交通的地方，由地方當局提供校車。由于身體或心理疾病而不能自行往返家校的學生，地方當局還可以支付一名陪同者的交通費用。

4）學生資助

根據《聯邦培訓資助法》，從十年級開始，就讀普通和職業中等學校的學生如果符合某些特定條件，比如父母收入低、沒有其他經濟來源以維持學業，就有權獲得國家（聯邦和州共同負擔，以聯邦負擔為主）提供的財政資助。資助額度根據學生是否和父母住在一起，以及進入的培訓機構的類型來判斷。

5）住宿費和取暖費補貼

除了《聯邦培訓資助法》，根據《社會保障法》，學生在某些情況下有權獲得合理的住宿費和取暖費補貼。

6）保險

聯邦意外險適用于所有在上課期間、往返家校途中，以及在學校活動中的中小學生。學校活動包括任何短期的預備學習項目、學校步行游覽、在國內外的游學和學校旅行。法定意外險通常由地方當局意外險協會負責。

（3）私立學校

私立學校的管理實體可從州政府獲得各種形式的財政支持，財政支持的參考值是公立學校的辦學成本。各州保證符合條件的學校有權獲得標準化的財政支持，包括給予標準化的師資和材料成本的補助。州政府給予的一次性補助額度，基于具體的統計數據和學校類型，或者個別學校提出的需求的一定比例來計算。

州還提供其他形式的財政支持，例如補貼基建成本，為學生提供免費的教學輔助用品，為教師提供退休金，為具有公務員身份的終身教師提供帶薪假期。家長和監護人可以獲得學費和交通費返還。上述資金絕大部分由州政府負擔，地方當局負擔一小部分。對于私立學校的財政資助比例，各州不同，同時也取決于學校類型。[5]

2.雙元制培訓

（1）總體情況與各級政府分擔比例

雙元制非全日制職業學校①的財政責任由州和地方當局負責。公司承擔公司內培訓的成本，聯邦政府提供額外的資金支持。2007年，雙元制培訓成本中，公共資金占23%，私人（企業）資金占77%[6]。可以看出，雙元制的大部分成本由培訓公司承擔。

雙元制職業培訓學校部分受州和地方當局的公共資金支持。州承擔學校內部事務成本（如學校監督、課程設置、教師培訓、教師薪酬），地方當局負責學校外部事務成本（如建筑物的維護和翻新、日常管理、教學資源采購等）。此外，州也補貼學校建筑物成本。州政府負擔職業學校80%的成本，地方政府負擔剩余部分。[7]

作為家庭收入支持的一部分，聯邦政府僅通過提供學生生活補助金的方式對職業學校進行資助。

（2）對學生和家長的補助

德國學生就讀公立非全日制職業學校是免費的，但是就讀其他類型的職業學校，特別是私立學校，或者學習某些職業課程則需要繳納費用。此外，學生需支付課本、其他教學材料和往來學校的交通費。[8]

學生還可以獲得培訓公司支付的報酬。報酬根據集體協議進行調整，隨著培訓年限的增加，平均報酬約為熟練工人起薪的1/3。聯邦政府還對學生發放生活補助金，作為家庭收入支持的一部分。

（3）私立學校

私立非全日制職業學校獲得財政資助的范圍、形式和標準等，與前述私立中小學相同。

私立職業學校在補充公立學校的情況下，最多可以獲得辦學費用80%的補貼，在取代公立學校的情況下，最多可以獲得90%的補貼。其余的20%、10%的費用必須通過其所屬的私立機構（如教會、大企業）、學生父母（學費）獲得。[9]

二、高等教育事權和支出責任劃分

（一）事權劃分

1998年《高等教育總綱法》第四次修正案和2006年修改的《基本法》對聯邦政府在高等教育領域的權力進行了重新劃分。聯邦政府保留的部分權力包括：一是保留高校入學和結業決定權，確保文憑互認；二是維持對大學生學習資助的權力，保證教育機會均等。聯邦政府下放給州政府的權力包括：一是取消了聯邦政府的高等教育立法權，二是取消了聯邦政府今后對擴建和新建高校基礎設施出資的規定，三是限制聯邦政府的教育規劃權，四是將包括大學教師在內的工資和待遇的決定權下放到各州，以便實施教授工資與績效掛鉤的改革。

經過這一輪改革，除了學生資助、文憑互認和部分教育規劃權，其他高等教育領域的權力都屬于州政府。不過，聯邦和州可以跨領域合作，例如，高校以外的科研機構和項目、高校中的科研項目、高校科研樓的建設等。

（二）財政支出責任劃分

1.總體情況與各級政府分擔比例

德國公立高校的經費主要由基本資金、第三方資金和合同資金構成。2005年，德國高等教育經費收入中，80%的資金來自基本資金，16%來自第三方基金，4%來自合同資金。[10]

通常情況下，大學80%的經費源自州政府撥款，應用科技大學甚至有90%的經費源自州政府撥款。州政府撥款主要是基本資金，用于高校教學和科研的經常性支出，如人員工資、運轉經費（包括材料成本和投資）等。根據修改后的相關法律，基建經費也由州政府承擔。聯邦政府的撥款除了少量基本資金之外，主要體現在對高校科研和基建方面的資助，以及學生資助。2011年，德國高等教育公共支出共計238億，其中，州政府占83.9%，聯邦政府占16.1%。相比2009年的13%，聯邦政府所占的份額有所增長。[11]

州政府給予高校的教學經費和科研經費不分開計算和撥付。德國高校科研經費制度是雙軌制（dual funding system）。一軌是基本資金，即政府撥付給高校用于教學和科研的經費。這部分資金包括高校的人員經費、實驗室經費、圖書經費等方面的支出，約占高校總科研預算的75%，主要由負責高校基本運行經費的州政府提供。另一軌是研究項目資金，主要是第三方資金和合同資金中用于科研的經費，約占高校總科研預算的25%。第三方資金中，33%來自德意志研究聯合會（DFG），24%來自工商界，20%來自聯邦政府，10%來自國際機構（主要是歐盟），7%來自政府和私立非營利科研部門，6%來自其他公共渠道，其中近70%是公共資金。合同資金中的科研經費主要來自州政府支持的科研機構、聯邦和州政府的其他部門、基金會和基金社團（funding societies），其中80%是公共資金。總體而言，德國的科研經費中，來自工商界、聯邦政府、州政府、其他部門的科研經費大概分別占60%、22%、15%和3%。

過去幾年，聯邦對高等教育的投入有所增長，主要體現在二者在某些方面的合作上。第一，2005年，聯邦和州合作出臺了“高校科研卓越計劃”，旨在資助高校及其合作者的科研活動。直至2017年，聯邦和州共投入7億歐元，其中聯邦負擔75%，州負擔25%。第二，2007年，聯邦和州通過了《高等教育協議2020》（the Higher Education Pact 2020）以促使高校應對新生規模的擴大以及確保科研效率。項目第一階段（2007-2010年）共需15.6億歐元，聯邦出資5.66億歐元（約占36%），州負責項目的整體融資。第二階段（2011-2015年）聯邦出資70億歐元，州負責項目的整體融資。2010年，聯邦和州拓展了《高等教育協議2020》，啟動了旨在優化學習條件和提高教學質量的《教學質量協議》（the Teaching Quality Pact）。到2020年，聯邦將為其出資20億歐元，高校所在的州負責項目的整體融資。第三，基建經費由州政府承擔之后，作為補償，同時也為了完善高校的科研基礎設施、提高其跨地區影響力，聯邦每年資助州2.98億歐元（直到2019年），其中2.13億歐元用于科研樓的建設，0.85億歐元用于大型設備的購買和維護。2013年，這一補償措施通過法律條文落地。科研樓建設資助由各州申請，提交聯邦和科學協會審批。基于這些項目，聯邦投入在高校基本資金中所占的比例，從1995年的10.9%增長到2010年的14.3%，2013的18.1%。[12]

2.學生及家庭

高校是否收取學費或其他相關費用，由各州自行決定。目前，德國多數州公立高校不收取學費，有些州收取一定學費，包括注冊費、學校的社會設施使用費等。而大多數州，針對延期學生、學習繼續教育課程以及正常學期之外的課程的學生會收費。德國一些公立高校不收取學費的重要原因是，政府撥款的重要指標之一是學生人數，收取學費會影響到生源數量。

（1）學生資助

在聯邦層面，《聯邦培訓資助法》針對低收入家庭學生，會提供全部或部分的學生學費貸款，以及學生畢業后收入關聯還款貸款。2001年，聯邦政府聯合德國復興信貸銀行、聯邦管理辦公室共同推出了“教育學分計劃”。該計劃面向未被《聯邦培訓資助法》覆蓋的、36歲以下人群提供有息貸款。2010年，聯邦政府針對特別優秀的學生實施了“德國國家獎學金計劃”，該計劃由私人組織（公司、基金會、私人等）和聯邦共同出資。

在州層面，各州發展的學生資助系統為幫助學生完成學業提供強有力的支持。特別優秀的學生會獲得相應基金會的助學金，這些基金會通常和教會、政黨、工商界保持密切聯系。德國國家獎學金基金會在德國同類基金會中規模最大，州政府為該基金會提供資金。德國學術交流中心（DAAD）為外國留學生和在德國高等教育機構從事研究或限期進修的青年學者提供獎學金。除德國學術交流中心外，一些州也有特別基金為在當地高等教育機構學習的留學生提供資助。在第一學位完成后，學生還可以根據州的《研究生援助法》獲得獎學金以攻讀研究生。

此外，高校學生受法定意外險保護，費用由州負擔。

（2）家庭稅收優惠

根據《德國所得稅和兒童福利法》，所有25歲以下的學生家庭有權享受稅收優惠，直到學生畢業為止。

三、總結

（一）基礎教育

德國的基礎教育有三個特點：一是各州高度自治，基礎教育完全由各州負責；二是聯邦和州之間、州與州之間存在合作關系；三是聯邦和州之間、州與州之間通過建立協調機構來參與有關基礎教育的決策，聯邦教育部門的作用在于協調各州關系。

各州擁有基礎教育的自主權，一方面可以調動各州辦教育的積極性，另一方面各州能根據本州實際情況因地制宜地發展基礎教育，發揮各自的特點和優勢。聯邦與州之間、州與州之間的合作，以及中間協調機構的建立，在一定程度上緩解了德國基礎教育各州自治所帶來的不足。從20世紀60年代開始，德國就采取了一系列旨在促進基礎教育公平的改革；進入21世紀，由于PISA2000表現不佳，引發了新一輪旨在促進基礎教育均衡發展的改革；從完全的各州自治，到建立不同層級的中間協調機構；從協調各州教學大綱，到建立聯邦統一的教育標準和提升教育質量。上述改革無不體現了聯邦對基礎教育管理權限的逐步加強。

（二）高等教育

德國高等教育最顯著的兩個特點是對政府財政投入的高度依賴和高等教育機構的均質性。

高等教育高度依賴政府財政投入的體制，一方面，可以避免依靠市場調節而可能形成的高校財力方面的校際差異，利于實現教育機會均等和教育公平；但另一方面，會導致高校之間缺乏競爭機制，進而影響經費使用效率和教育質量。

近年來，德國高等教育領域進行了諸多改革，體現了政府尤其是聯邦政府，試圖打破高校均衡、促進高校競爭與分化發展，以及提高經費使用效率所做出的努力。這些改革包括高等教育領域權力的下移（從聯邦到州，從州到高校）、績效撥款的引入，以及“高校科研卓越計劃”的實施等。雖然改革取得了一定的成效，但是，傳統高等教育制度的影響，以及高等教育管理體系中市場角色的缺乏，使得德國高校未來的發展很難出現“金字塔形”的分化格局。

注釋：

①雙元制之外的全日制職業學校由州預算支持。

參考文獻：

[1][2][3][4][5]The Education System in the Federal Republic of Germany 2013/2014[EB/OL].https：//www.kmk.org/fileadmin/Dateien/pdf/Eurydice/...engl.../dossier_en_ebook.pdf， 2017-03-12.

[6]Katrin Gutschow. Understanding the Dual System in Germany[EB/OL]. https：//www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/Manufacturing/gx-mfg-bridging-talent-gap-steel-industry-report.pdf， 2017-03-12.

[7][8]Cornelia Mattern， Dieter Timmermann. Stuckturen und Strukturprobleme des Deutschen Bildungssystems[R].Hagen ：FernUniversitat in Hagen， 2006.

[9]Stefan Hummelsheim， Dieter Timmermann. The Financing of Vocational Education and Training in Germany： Financing Portrait[EB/OL]. http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED441161.pdf， 2017-03-12.

[10]Kaulisch，Huisman. Higher Education in Germany-Country Report 2007[EB/OL].https：//www.researchgate.net/publication/241875419_Higher_education_in_Germany_country_report， 2017-03-12.

[11]OECD. Education Policy Outlook Germany 2014[EB/OL].https：//www.oecd.org/edu/policyoutlook.htm， 2017-03-12.

[12]德國統計局[EB/OL].https：//www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/BildungForschungKultur/BildungKulturFinanzen/Bildungsfinanzbericht.html，2017-03-12.